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समितियां और विशेषाधिकार

संसद · भाग 4 / 4 · तथ्य-जाँच की तिथि 15 October 2026 · हम कैसे जाँचते हैं

स्रोतों (नीचे सूचीबद्ध) से AI की मदद से लिखा गया, फिर एक अलग AI से तथ्य-जाँच की गई।

संसद समितियों के माध्यम से क्यों काम करती है, तीन वित्तीय समितियां, विभाग-संबंधित स्थायी समितियां और अन्य समितियां, और अनुच्छेद 105 के अधीन सदनों और उनके सदस्यों के विशेषाधिकार।

भाग 1 से 3 में दिखाया गया कि संसद कैसे बनती है, उसके सदन कैसे चलते हैं, और वह कैसे विधि बनाती है और धन स्वीकृत करती है। पर कई सौ सदस्यों का सदन, जो सीमित दिनों तक बैठता है, हर विधेयक, मंत्रालय और लेखे की विस्तार से जांच नहीं कर सकता। इसलिए अधिकांश विस्तृत कार्य संसदीय समितियां करती हैं: सदस्यों के छोटे समूह जो किसी विषय का गहराई से अध्ययन करते हैं, अधिकारियों और विशेषज्ञों का साक्ष्य लेते हैं, और सदन को प्रतिवेदन देते हैं। संविधान समितियों का उल्लेख करता है, उदाहरण के लिए अनुच्छेद 105 में, पर उन्हें स्थापित नहीं करता। वे प्रत्येक सदन के प्रक्रिया नियमों के अधीन या सदन के प्रस्ताव द्वारा बनाई जाती हैं; उनके सदस्य सदन द्वारा निर्वाचित या पीठासीन अधिकारी द्वारा नामनिर्दिष्ट होते हैं; और वे पीठासीन अधिकारी के निदेशन में काम करती हैं। यह भाग संसदीय विशेषाधिकारों को भी समझाता है, वे विशेष संरक्षण जिनसे सदन और उनके सदस्य स्वतंत्र होकर अपना काम कर पाते हैं।

समितियां मोटे तौर पर दो प्रकार की होती हैं। स्थायी समिति स्थायी प्रकृति की होती है: वह प्रतिवर्ष या समय-समय पर गठित होती है और निरंतर काम करती है। तदर्थ समितियां किसी विशेष कार्य के लिए बनाई जाती हैं और प्रतिवेदन देने के बाद समाप्त हो जाती हैं। तदर्थ समितियों के उदाहरण हैं: किसी विशेष विधेयक पर एक सदन की प्रवर समितियां और दोनों सदनों की संयुक्त समितियां, और जांच समितियां, जैसे बोफोर्स संविदा पर संयुक्त संसदीय समिति (1987)। स्थायी समितियों को उनके काम के आधार पर समझना आसान है। तीन समितियां धन पर नज़र रखती हैं: लोक लेखा, प्राक्कलन और सरकारी उपक्रम। विभाग-संबंधित स्थायी समितियां प्रत्येक कुछ मंत्रालयों के काम को परखती हैं। कुछ समितियां विशेष विषयों की जांच करती हैं, जैसे याचिका समिति और विशेषाधिकार समिति। कुछ सरकार पर निगरानी रखती हैं, जैसे सरकारी आश्वासनों संबंधी समिति और अधीनस्थ विधान संबंधी समिति। बाकी सदन के अपने संचालन में मदद करती हैं, कार्य मंत्रणा समिति और नियम समिति से लेकर सदस्यों की सुविधाओं से जुड़ी समितियों तक। समिति का प्रतिवेदन सलाहकारी होता है: सरकार उसे मानने को बाध्य नहीं है, पर वह अपनी की गई कार्रवाई की जानकारी देती है।

लोक लेखा समिति सबसे पुरानी वित्तीय समिति है, जो पहली बार 1921 में भारत शासन अधिनियम, 1919 के अधीन गठित हुई। इसमें 22 सदस्य होते हैं, 15 लोक सभा से और 7 राज्य सभा से, जो प्रतिवर्ष प्रत्येक सदन के सदस्यों में से एकल संक्रमणीय मत द्वारा आनुपातिक प्रतिनिधित्व पद्धति से निर्वाचित होते हैं। कोई मंत्री इसका सदस्य नहीं हो सकता। इसका सभापति अध्यक्ष द्वारा इसके लोक सभा सदस्यों में से नियुक्त किया जाता है, और 1967 से परिपाटी के अनुसार सभापति विपक्ष का सदस्य होता है। लोक लेखा समिति संघ के विनियोग लेखाओं और वित्त लेखाओं तथा उन पर भारत का नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के संपरीक्षा प्रतिवेदनों की जांच करती है। वह देखती है कि धन उसी प्रकार व्यय हुआ जैसे संसद ने स्वीकृत किया था, उसी सेवा पर जिसके लिए स्वीकृत किया था, और नियमों के अनुसार; और वह अपव्यय, हानि और अधिक व्यय के मामलों की जांच करती है। चूंकि नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के प्रतिवेदन इसकी मुख्य सामग्री हैं, उसे प्रायः इस समिति का मित्र, दार्शनिक और मार्गदर्शक कहा जाता है।

प्राक्कलन समिति की उत्पत्ति 1921 की एक स्थायी वित्त समिति से मानी जाती है; स्वतंत्रता के बाद पहली प्राक्कलन समिति 1950 में वित्त मंत्री जॉन मथाई की सिफारिश पर गठित हुई। इसमें 30 सदस्य होते हैं, सभी लोक सभा से; राज्य सभा का इसमें कोई स्थान नहीं है। सदस्य प्रतिवर्ष एकल संक्रमणीय मत द्वारा आनुपातिक प्रतिनिधित्व पद्धति से निर्वाचित होते हैं, कोई मंत्री सदस्य नहीं हो सकता, और सभापति अध्यक्ष द्वारा इसके सदस्यों में से, प्रायः सत्तारूढ़ दल से, नियुक्त किया जाता है। इसका कार्य मितव्ययिता, संगठन और दक्षता में सुधार, और दक्षता और मितव्ययिता लाने वाली वैकल्पिक नीतियां सुझाना है, और यह जांचना है कि प्राक्कलनों में निहित नीति की सीमाओं के भीतर धन ठीक से लगाया गया है या नहीं। क्योंकि यह हर वर्ष बचत के रास्ते खोजती रहती है, इसलिए इसे अक्सर 'सतत मितव्ययिता समिति' कहा जाता है। इसकी सीमाएं हैं: यह प्राक्कलनों की जांच उन पर मतदान हो जाने के बाद ही करती है, और संसद द्वारा निर्धारित नीति पर प्रश्न नहीं उठा सकती।

सरकारी उपक्रमों संबंधी समिति 1964 में कृष्ण मेनन समिति की सिफारिश पर बनाई गई। इसमें अब 22 सदस्य हैं, 15 लोक सभा से और 7 राज्य सभा से (1974 में इसकी सदस्य संख्या 15 से बढ़ाई गई), जो प्रतिवर्ष एकल संक्रमणीय मत द्वारा आनुपातिक प्रतिनिधित्व पद्धति से निर्वाचित होते हैं; मंत्री सदस्य नहीं हो सकते। सभापति अध्यक्ष द्वारा इसके लोक सभा सदस्यों में से नियुक्त किया जाता है, इसलिए राज्य सभा का कोई सदस्य इसका सभापति नहीं हो सकता। यह सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों के प्रतिवेदनों और लेखाओं तथा उन पर नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के प्रतिवेदनों की जांच करती है, और देखती है कि क्या वे सुदृढ़ व्यावसायिक सिद्धांतों और विवेकपूर्ण वाणिज्यिक प्रथाओं के अनुसार चलाए जा रहे हैं। यह सरकारी नीति के बड़े प्रश्नों या उपक्रमों के दैनिक प्रशासन को नहीं लेती। नीचे की तालिका तीनों वित्तीय समितियों की तुलना करती है।

विभाग-संबंधित स्थायी समितियां, जिनमें से प्रत्येक मंत्रालयों से जुड़ी एक स्थायी समिति है, 1993 में आरंभ हुईं, जब लोक सभा की नियम समिति की सिफारिश पर 17 समितियां बनाई गईं; 2004 में उनकी संख्या बढ़ाकर 24 कर दी गई। प्रत्येक में 31 सदस्य होते हैं, 21 लोक सभा से जिन्हें अध्यक्ष नामनिर्दिष्ट करता है और 10 राज्य सभा से जिन्हें सभापति नामनिर्दिष्ट करता है, और कोई मंत्री सदस्य नहीं हो सकता। 24 में से 16 लोक सभा के अधीन और 8 राज्य सभा के अधीन काम करती हैं, और प्रत्येक एक या अधिक मंत्रालयों से संबंधित है। वे अपने मंत्रालयों की अनुदानों की मांगों की, लोक सभा में उन पर मतदान से पहले, जांच करती हैं; पीठासीन अधिकारी द्वारा सौंपे गए विधेयकों, मंत्रालयों के वार्षिक प्रतिवेदनों और दीर्घकालिक नीति दस्तावेजों की भी जांच करती हैं। वे दैनिक प्रशासन के मामलों को नहीं लेतीं और कटौती प्रस्ताव जैसी कोई बात नहीं सुझातीं। उनके प्रतिवेदन सलाहकारी होते हैं। उनका महत्व निरंतरता और गहराई में है: सदस्य एक क्षेत्र में विशेषज्ञता विकसित करते हैं, और किसी विधेयक का अध्ययन सदन के दबाव से दूर अधिकारियों और विशेषज्ञों के साथ हो सकता है।

अन्य स्थायी समितियां सरकार को उसके वचनों से बांधे रखती हैं और सदनों के अपने कामकाज की देखभाल करती हैं। याचिका समिति विधेयकों और सामान्य लोक हित के विषयों पर याचिकाओं की जांच करती है। सरकारी आश्वासनों संबंधी समिति जांचती है कि मंत्रियों द्वारा सदन में दिए गए वचन और उपक्रम पूरे हुए या नहीं। अधीनस्थ विधान संबंधी समिति जांचती है कि संसद के अधिनियमों के अधीन कार्यपालिका द्वारा बनाए गए नियम, विनियम और उपविधियां संसद द्वारा प्रत्यायोजित शक्तियों की सीमा में हैं या नहीं। विशेषाधिकार समिति उसे सौंपे गए विशेषाधिकार भंग के मामलों की जांच करती है और कार्रवाई की सिफारिश करती है; इसके सदस्य पीठासीन अधिकारी द्वारा नामनिर्दिष्ट होते हैं। कार्य मंत्रणा समिति, जिसकी अध्यक्षता लोक सभा में अध्यक्ष करता है, सिफारिश करती है कि कार्य की प्रत्येक मद को कितना समय दिया जाए, और नियम समिति प्रक्रिया नियमों में परिवर्तनों पर विचार करती है। दोनों सदनों में आचार समितियां भी हैं जो सदस्यों के आचरण की जांच करती हैं।

संसदीय विशेषाधिकार वे विशेष अधिकार और उन्मुक्तियां हैं जो प्रत्येक सदन को सामूहिक रूप से और उसके सदस्यों को व्यक्तिगत रूप से प्राप्त हैं, क्योंकि इनके बिना वे अपना काम नहीं कर सकते। अनुच्छेद 105(1) संविधान और प्रक्रिया नियमों के अधीन रहते हुए संसद में वाक्-स्वातंत्र्य देता है। अनुच्छेद 105(2) कहता है कि संसद या उसकी किसी समिति में कही गई किसी बात या दिए गए किसी मत के संबंध में कोई सदस्य किसी न्यायालय में किसी कार्यवाही के लिए उत्तरदायी नहीं होगा, और किसी सदन द्वारा या उसके प्राधिकार के अधीन प्रकाशित किसी प्रतिवेदन, पत्र, मतों या कार्यवाहियों के लिए कोई व्यक्ति उत्तरदायी नहीं होगा। अनुच्छेद 105(3) के अधीन अन्य विशेषाधिकार वे हैं जो संसद विधि द्वारा परिभाषित करे, और तब तक वे जो 44वें संशोधन (1978) के प्रवृत्त होने से ठीक पहले सदनों को प्राप्त थे; उस संशोधन ने ब्रिटिश हाउस ऑफ कॉमन्स का मूल संदर्भ हटा दिया, पर संसद ने अब तक विशेषाधिकारों को संहिताबद्ध नहीं किया है। अनुच्छेद 105(4) यही विशेषाधिकार उन व्यक्तियों को भी देता है, जैसे मंत्री और महान्यायवादी, जिन्हें सदन में बोलने का अधिकार है। राष्ट्रपति, यद्यपि संसद का अंग है, इन्हें प्राप्त नहीं करता। अनुच्छेद 194 यही विशेषाधिकार राज्य विधान-मंडलों को देता है।

सदन को एक निकाय के रूप में क्या प्राप्त है? शुरुआत उसके अपने अभिलेख से करें: सदन तय करता है कि उसके वाद-विवाद और प्रतिवेदन प्रकाशित हों या नहीं, और वह दूसरों को उन्हें प्रकाशित करने से रोक सकता है। प्रेस के लिए 44वें संशोधन द्वारा जोड़ा गया अनुच्छेद 361क इसे नरम करता है: कार्यवाहियों की सारतः सही समाचारपत्र रिपोर्ट संरक्षित है, जब तक वह विद्वेषपूर्वक न की गई हो। सदन यह भी नियंत्रित करता है कि सभा-कक्ष में कौन बैठे, इसलिए वह अजनबियों को बाहर जाने को कह सकता है और गुप्त बैठक कर सकता है, और अपनी प्रक्रिया के नियम स्वयं बनाता है। जब किसी सदस्य की गिरफ्तारी, निरोध या रिहाई हो, तो सदन को तुरंत सूचना दी जानी चाहिए। अनुच्छेद 122 न्यायालयों को केवल प्रक्रिया की अनियमितता के आधार पर उसकी कार्यवाहियों को रद्द करने से रोकता है। व्यक्तिगत रूप से किसी सदस्य को सत्र के दौरान या उसके 40 दिन पहले या बाद तक सिविल मामले में गिरफ्तार नहीं किया जा सकता; यह कवच आपराधिक आरोपों या निवारक निरोध तक नहीं पहुंचता। अंत में, सदन सदस्यों और बाहरी व्यक्तियों दोनों को दंडित कर सकता है, और जिसके लिए वह दंड देता है उसके लिए दो शब्द प्रयुक्त होते हैं। मान लीजिए कोई समाचारपत्र वह वाद-विवाद छाप दे जिसे सदन ने गुप्त रखने का आदेश दिया था: एक विशिष्ट विशेषाधिकार टूटा है, यह विशेषाधिकार भंग है। इसके बजाय मान लीजिए कोई दर्शक दीर्घा से चिल्लाकर बैठक रुकवा दे: कोई सूचीबद्ध विशेषाधिकार नहीं टूटा, फिर भी सदन के काम में बाधा पड़ी है, यह सदन की अवमानना है। इसलिए हर विशेषाधिकार भंग अवमानना भी है, पर अवमानना व्यापक श्रेणी है।

न्यायालयों ने इन विशेषाधिकारों की सीमाएं तय की हैं। पी.वी. नरसिम्हा राव बनाम राज्य (1998) में पांच न्यायाधीशों की पीठ ने बहुमत से निर्णय दिया कि जिन सदस्यों ने रिश्वत ली और फिर सदन में मत दिया, उन्हें अनुच्छेद 105(2) के अधीन अभियोजन से उन्मुक्ति है, जबकि रिश्वत देने वालों को नहीं। सीता सोरेन बनाम भारत संघ (2024) में सात न्यायाधीशों की पीठ ने सर्वसम्मति से वह मत उलट दिया: रिश्वतखोरी अनुच्छेद 105(2) या अनुच्छेद 194(2) द्वारा संरक्षित नहीं है, क्योंकि सदन में बोलने या मत देने के लिए रिश्वत लेना आवश्यक नहीं है, और अपराध रिश्वत स्वीकार करते ही पूर्ण हो जाता है, चाहे मत वादे के अनुसार दिया जाए या नहीं। राजा राम पाल बनाम अध्यक्ष, लोक सभा (2007) में न्यायालय ने प्रश्न के बदले नकद मामले में पकड़े गए सदस्यों के निष्कासन को विधिमान्य ठहराया, और यह भी कहा कि विशेषाधिकारों का प्रयोग सीमित आधारों पर न्यायिक पुनर्विलोकन के अधीन है।

समितियां और विशेषाधिकार इस चित्र को पूरा करते हैं कि संसद सरकार को कैसे उत्तरदायी ठहराती है। सदन में प्रश्न, वाद-विवाद और प्रस्ताव मंत्रियों को सार्वजनिक रूप से उत्तर देने को बाध्य करते हैं (भाग 2)। बजट के माध्यम से लोक सभा तय करती है कि सरकार क्या व्यय कर सकती है (भाग 3)। समितियों में सदस्य मतदान से पहले विधेयकों और अनुदानों की मांगों का विस्तार से अध्ययन करते हैं, और नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के प्रतिवेदनों की सहायता से बाद में जांचते हैं कि धन वास्तव में कैसे खर्च हुआ। विशेषाधिकार इस काम की रक्षा करते हैं: सदस्य न्यायालयों के भय के बिना बोल और मत दे सकते हैं, और प्रत्येक सदन अपने कामकाज की रक्षा कर सकता है। पर न्यायालयों ने स्पष्ट किया है कि विशेषाधिकार सदन के काम की रक्षा के लिए हैं, अलग-अलग सदस्यों को सामान्य आपराधिक विधि से बचाने के लिए नहीं।

परीक्षा में ध्यान दें

• लोक लेखा समिति में 22 सदस्य हैं (15 लोक सभा + 7 राज्य सभा); प्राक्कलन समिति में 30, सभी लोक सभा से।
• मंत्री वित्तीय समितियों या विभाग-संबंधित स्थायी समितियों के सदस्य नहीं हो सकते।
• लोक लेखा समिति का सभापति 1967 से चली आ रही परिपाटी से विपक्ष का होता है, संविधान के किसी अनुच्छेद से नहीं।
• लोक लेखा समिति व्यय हो जाने के बाद, मुख्यतः नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के प्रतिवेदनों के माध्यम से, उसकी जांच करती है; वह व्यय को पहले से स्वीकृत नहीं करती।
• राज्य सभा का सदस्य सरकारी उपक्रमों संबंधी समिति का सदस्य हो सकता है, पर उसका सभापति नहीं।
• प्रत्येक विभाग-संबंधित स्थायी समिति में 31 सदस्य होते हैं (21 लोक सभा + 10 राज्य सभा); 24 में से 16 लोक सभा के अधीन और 8 राज्य सभा के अधीन हैं।
• गिरफ्तारी से उन्मुक्ति केवल सिविल मामलों में, सत्र के दौरान और उसके 40 दिन पहले और बाद तक है; आपराधिक मामलों या निवारक निरोध पर लागू नहीं।
• सीता सोरेन (2024) ने पी.वी. नरसिम्हा राव (1998) को उलट दिया: बोलने या मत देने के लिए रिश्वत लेने वाले विधायक को अनुच्छेद 105(2) या 194(2) के अधीन कोई उन्मुक्ति नहीं है।

पुनरावृत्ति

• समितियां संसद का विस्तृत काम करती हैं; वे संविधान द्वारा नहीं, प्रत्येक सदन के नियमों के अधीन बनती हैं, और उनके प्रतिवेदन सलाहकारी होते हैं।
• स्थायी समितियां स्थायी होती हैं; तदर्थ समितियां (प्रवर, संयुक्त, जांच) प्रतिवेदन देकर समाप्त हो जाती हैं।
• लोक लेखा समिति (1921): 22 सदस्य, 1967 से परिपाटी के अनुसार विपक्ष का सभापति, धन खर्च होने के बाद नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के संपरीक्षा प्रतिवेदनों की जांच।
• प्राक्कलन समिति (1950): लोक सभा के 30 सदस्य, 'सतत मितव्ययिता समिति', मतदान के बाद प्राक्कलनों की जांच।
• सरकारी उपक्रमों संबंधी समिति (1964, कृष्ण मेनन समिति): 22 सदस्य, सभापति लोक सभा से।
• विभाग-संबंधित स्थायी समितियां (1993; 2004 से 24): प्रत्येक में 31 सदस्य, मतदान से पहले अनुदानों की मांगों और सौंपे गए विधेयकों की जांच; कटौती प्रस्ताव नहीं।
• अनुच्छेद 105: संसद में वाक्-स्वातंत्र्य, कही गई बात या दिए गए मत के लिए उन्मुक्ति; अन्य विशेषाधिकार अब भी असंहिताबद्ध; मंत्रियों और महान्यायवादी पर भी लागू, राष्ट्रपति पर नहीं।
• गिरफ्तारी से उन्मुक्ति केवल सिविल मामलों में (सत्र और दोनों ओर 40 दिन); सीता सोरेन (2024): रिश्वतखोरी के लिए कोई उन्मुक्ति नहीं।

अभ्यास प्रश्न

स्रोत

• Constitution of India, Articles 105, 118, 122, 194 and 361A — https://legislative.gov.in/constitution-of-india/
• Rules of Procedure and Conduct of Business in Lok Sabha (parliamentary committees, departmentally related standing committees, privileges); Lok Sabha and Rajya Sabha committee pages — https://sansad.in
• Constitution (Forty-fourth Amendment) Act, 1978; Government of India Act, 1919; Code of Civil Procedure, 1908, Section 135A — https://www.indiacode.nic.in
• Supreme Court of India: P.V. Narasimha Rao v. State (1998); Raja Ram Pal v. Hon'ble Speaker, Lok Sabha (2007); Sita Soren v. Union of India (2024) — https://digiscr.sci.gov.in