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नियंत्रक-महालेखापरीक्षक, कमज़ोर वर्गों के आयोग और गैर-संवैधानिक निकाय

संवैधानिक निकाय · भाग 2 / 2 · तथ्य-जाँच की तिथि 17 October 2026 · हम कैसे जाँचते हैं

स्रोतों (नीचे सूचीबद्ध) से AI की मदद से लिखा गया, फिर एक अलग AI से तथ्य-जाँच की गई।

नियंत्रक-महालेखापरीक्षक (अनुच्छेद 148–151: नियुक्ति, हटाना, 1971 का अधिनियम, लेखापरीक्षा प्रतिवेदन और लोक लेखा समिति); राष्ट्रीय अनुसूचित जाति, अनुसूचित जनजाति और पिछड़ा वर्ग आयोग (अनुच्छेद 338, 338क, 338ख; 65वाँ, 89वाँ, 102वाँ और 105वाँ संशोधन); भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के लिए विशेष अधिकारी (अनुच्छेद 350ख); महाधिवक्ता और महान्यायवादी की तुलना; और संवैधानिक, सांविधिक तथा कार्यपालक निकायों का अंतर।

भाग 1 में निर्वाचन, भर्ती और करों के बँटवारे के निर्णायकों को देखा गया। यह भाग उन निकायों की ओर मुड़ता है जो देखते हैं कि लोक धन कैसे खर्च होता है और राज्य विशेष संरक्षण चाहने वाले वर्गों के साथ कैसा व्यवहार करता है। भारत का नियंत्रक-महालेखापरीक्षक धन निकल जाने के बाद जाँचता है कि वह विधान-मंडल की अनुमति के अनुसार खर्च हुआ या नहीं। राष्ट्रीय अनुसूचित जाति आयोग, राष्ट्रीय अनुसूचित जनजाति आयोग और राष्ट्रीय पिछड़े वर्ग आयोग जाँचते हैं कि वचन दिए गए रक्षोपाय इन वर्गों तक पहुँचते हैं या नहीं, और भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के लिए विशेष अधिकारी यही काम उन लोगों के लिए करता है जिनकी मातृभाषा उनके राज्य की मुख्य भाषा नहीं है। इसके बाद यह भाग महान्यायवादी और राज्य के महाधिवक्ता की तुलना करता है, और अंत में समाचारों के आयोगों को तीन समूहों में बाँटता है: संविधान द्वारा बने निकाय, किसी अधिनियम द्वारा बना प्रत्येक सांविधिक निकाय, और सरकारी संकल्प द्वारा बने निकाय।

अनुच्छेद 148 एक भारत का नियंत्रक-महालेखापरीक्षक का उपबंध करता है, जिसे राष्ट्रपति अपने हस्ताक्षर और मुद्रा सहित अधिपत्र द्वारा नियुक्त करता है। ताकि लेखापरीक्षक को उन मंत्रियों से डरना न पड़े जिनके लेखे वह जाँचता है, इस पद को उच्चतम न्यायालय के न्यायाधीश का कवच मिला है: उसे केवल उसी रीति और उन्हीं आधारों पर हटाया जा सकता है, अर्थात् साबित कदाचार या असमर्थता पर संसद का प्रत्येक सदन विशेष बहुमत से समावेदन पारित करे, उसके बाद राष्ट्रपति द्वारा। वेतन और सेवा-शर्तें संसद विधि द्वारा तय करती है, और नियुक्ति के बाद उनमें उसके लिए अलाभकारी परिवर्तन नहीं हो सकता। नियंत्रक-महालेखापरीक्षक (कर्तव्य, शक्तियाँ और सेवा की शर्तें) अधिनियम, 1971 पदावधि छह वर्ष या 65 वर्ष की आयु तक, जो भी पहले हो, तय करता है। कार्यालय के व्यय भारत की संचित निधि पर भारित हैं, और सेवानिवृत्ति के बाद वह संघ या किसी राज्य के अधीन कोई और पद धारण नहीं कर सकता।

अनुच्छेद 149 भारत का नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के विस्तृत कर्तव्य संसद की विधि पर छोड़ता है, और 1971 का अधिनियम उन्हें देता है। वह भारत की, प्रत्येक राज्य की और विधान सभा वाले प्रत्येक संघ राज्यक्षेत्र की संचित निधि से सभी प्राप्तियों और व्यय की; आकस्मिकता निधियों और लोक लेखाओं के संव्यवहारों की; और अधिनियम के अनुसार सरकारी कंपनियों तथा सरकार द्वारा पर्याप्त रूप से वित्तपोषित निकायों के लेखाओं की लेखापरीक्षा करता है। अनुच्छेद 150 के अधीन संघ और राज्यों के लेखे उस प्रारूप में रखे जाते हैं जो राष्ट्रपति उसकी सलाह पर विहित करे। एक बात अक्सर पूछी जाती है: भारत में यह अधिकारी केवल लेखापरीक्षक है। ब्रिटेन का नियंत्रक राजकोष से धन निकालने की अनुमति भी देता है, पर भारत में मंत्रालय विनियोग विधियों के अधीन धन निकालते हैं और नियंत्रक-महालेखापरीक्षक खर्च की जाँच बाद में करता है। संविधान सभा में बी.आर. आंबेडकर ने इस अधिकारी को संविधान के अधीन संभवतः सबसे महत्त्वपूर्ण अधिकारी कहा।

अनुच्छेद 151 के अधीन संघ के लेखाओं पर नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के प्रतिवेदन राष्ट्रपति को जाते हैं, जो उन्हें संसद के प्रत्येक सदन के समक्ष रखवाता है; किसी राज्य के लेखाओं पर प्रतिवेदन राज्यपाल को जाते हैं, जो उन्हें राज्य के विधान-मंडल के समक्ष रखवाता है। फिर लोक लेखा समिति इन प्रतिवेदनों की जाँच करती है और चूकों की व्याख्या के लिए वरिष्ठ अधिकारियों को बुलाती है; इसीलिए नियंत्रक-महालेखापरीक्षक को इस समिति का मित्र, दार्शनिक और मार्गदर्शक कहा जाता है। लेखापरीक्षा कई स्तरों पर चलती है। नियमितता या अनुपालन लेखापरीक्षा पूछती है कि धन विधिक प्राधिकार से और नियमों के अनुसार खर्च हुआ या नहीं; औचित्य लेखापरीक्षा पूछती है कि खर्च समझदारी भरा और मितव्ययी था या नहीं; निष्पादन लेखापरीक्षा पूछती है कि योजना ने वादा पूरा किया या नहीं। मान लीजिए कोई मंत्रालय बजट के भीतर रहते हुए बाज़ार भाव से दुगुने दाम पर मशीनें खरीदता है: खरीद नियमितता की जाँच में पास हो सकती है, फिर भी औचित्य या निष्पादन लेखापरीक्षा उसे उजागर कर सकती है। नियंत्रक-महालेखापरीक्षक केवल अपने निष्कर्ष बताता है; वह किसी को दंड नहीं दे सकता।

अनुच्छेद 338 में आरंभ में केवल एक विशेष अधिकारी का उपबंध था, जो अनुसूचित जातियों और अनुसूचित जनजातियों के रक्षोपायों का अन्वेषण करके राष्ट्रपति को प्रतिवेदन दे। 65वें संशोधन (1990) ने उस अधिकारी के स्थान पर एक बहु-सदस्यीय राष्ट्रीय अनुसूचित जाति और अनुसूचित जनजाति आयोग बनाया। जनजातीय समुदायों की समस्याएँ भिन्न प्रकार की हैं, जो भूमि, वन और अलगाव से जुड़ी हैं, इसलिए 89वें संशोधन (2003) ने इस निकाय को बाँटा: अनुच्छेद 338 अब राष्ट्रीय अनुसूचित जाति आयोग का उपबंध करता है, और नया अनुच्छेद 338क राष्ट्रीय अनुसूचित जनजाति आयोग का। प्रत्येक में एक अध्यक्ष, एक उपाध्यक्ष और तीन अन्य सदस्य होते हैं, जिन्हें राष्ट्रपति अपने हस्ताक्षर और मुद्रा सहित अधिपत्र द्वारा नियुक्त करता है; सेवा-शर्तें और पदावधि राष्ट्रपति के बनाए नियमों से तय होती हैं। आयोग इन वर्गों के रक्षोपायों की निगरानी करते हैं, अधिकारों से वंचित किए जाने की विशिष्ट शिकायतों की जाँच करते हैं, और उनके सामाजिक-आर्थिक विकास की योजना पर सलाह देते हैं।

किसी विषय का अन्वेषण करते समय या किसी शिकायत की जाँच करते समय प्रत्येक आयोग को वाद का विचारण करने वाले सिविल न्यायालय की शक्तियाँ होती हैं: वह किसी भी व्यक्ति को समन करके शपथ पर उसकी परीक्षा कर सकता है, दस्तावेज़ प्रस्तुत करने का आदेश दे सकता है, शपथपत्रों पर साक्ष्य ले सकता है और किसी भी न्यायालय या कार्यालय से लोक अभिलेख मँगा सकता है। वह प्रत्येक वर्ष और जब भी उचित समझे, राष्ट्रपति को प्रतिवेदन देता है। राष्ट्रपति ये प्रतिवेदन संसद के प्रत्येक सदन के समक्ष एक ज्ञापन के साथ रखवाता है, जिसमें की गई कार्रवाई और किसी सिफ़ारिश को न मानने के कारण होते हैं; किसी राज्य से संबंधित प्रतिवेदन राज्यपाल को जाता है, जो उसे राज्य के विधान-मंडल के समक्ष रखवाता है। संघ और प्रत्येक राज्य को उस वर्ग को प्रभावित करने वाले सभी प्रमुख नीतिगत विषयों पर आयोग से परामर्श करना होता है। मान लीजिए किसी ज़िले की पुलिस अनुसूचित जाति के परिवारों की अत्याचार संबंधी शिकायतें दर्ज करने से मना करती है: राष्ट्रीय अनुसूचित जाति आयोग अधिकारियों को समन कर सकता है और अभिलेख मँगा सकता है, पर उसके बाद वह सिफ़ारिशें देता है, ऐसे आदेश नहीं जिन्हें न्यायालय लागू करवाए।

पिछड़े वर्ग एक भिन्न रास्ते से संवैधानिक दर्जे तक पहुँचे। इंद्रा साहनी बनाम भारत संघ (1992) में उच्चतम न्यायालय ने पिछड़े वर्ग की सूचियों में समूहों को शामिल करने या निकालने के अनुरोधों की जाँच के लिए एक स्थायी निकाय की माँग की, और 1993 के एक अधिनियम ने राष्ट्रीय पिछड़ा वर्ग आयोग बनाया; इसलिए 25 वर्ष तक यह एक सांविधिक निकाय रहा। 102वें संशोधन (2018) ने अनुच्छेद 338ख जोड़कर इसे संवैधानिक आधार दिया: एक अध्यक्ष, एक उपाध्यक्ष और तीन अन्य सदस्य, तथा अन्य दो आयोगों जैसी शक्तियाँ, प्रतिवेदन और परामर्श। उसी संशोधन ने अनुच्छेद 342क जोड़ा, जिसके अधीन राष्ट्रपति सामाजिक और शैक्षिक रूप से पिछड़े वर्गों को अधिसूचित करता है। जयश्री लक्ष्मणराव पाटिल बनाम मुख्यमंत्री, महाराष्ट्र (2021), अर्थात् मराठा आरक्षण मामले में, बहुमत ने अनुच्छेद 342क का अर्थ यह लगाया कि ऐसे वर्गों की पहचान की शक्ति केवल संघ के पास है। कुछ ही महीनों में 105वें संशोधन (2021) ने स्पष्ट किया कि प्रत्येक राज्य अपने प्रयोजनों के लिए अपनी सूची तैयार कर और बनाए रख सकता है।

अनुच्छेद 350ख 7वें संशोधन (1956) द्वारा जोड़ा गया, वही संशोधन जिसने राज्यों का पुनर्गठन मुख्यतः भाषा के आधार पर किया। नई सीमाओं के बाद भी हर राज्य में ऐसे लोग थे जिनकी मातृभाषा उस राज्य की मुख्य भाषा से भिन्न थी, जैसे तमिलनाडु में तेलुगु भाषी या महाराष्ट्र में कन्नड़ भाषी। उनके लिए राष्ट्रपति भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के लिए एक विशेष अधिकारी नियुक्त करता है, जो उनके संवैधानिक रक्षोपायों से संबंधित सभी विषयों का अन्वेषण करता है। ऐसा एक रक्षोपाय अनुच्छेद 350क है, जो इसी संशोधन से जोड़ा गया और प्रत्येक राज्य तथा स्थानीय प्राधिकारी से अपेक्षा करता है कि भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के बच्चों को प्राथमिक स्तर पर मातृभाषा में शिक्षा की सुविधा दी जाए। यह अधिकारी राष्ट्रपति द्वारा निर्दिष्ट अंतरालों पर राष्ट्रपति को प्रतिवेदन देता है; राष्ट्रपति उन्हें संसद के प्रत्येक सदन के समक्ष रखवाता है और संबंधित राज्य सरकारों को भेजता है। यह अधिकारी अन्वेषण करके प्रतिवेदन दे सकता है पर बाध्य नहीं कर सकता।

अनुच्छेद 165 प्रत्येक राज्य को एक महाधिवक्ता देता है, जो उसका सर्वोच्च विधि अधिकारी है और राज्य के लिए वही करता है जो अनुच्छेद 76 के अधीन महान्यायवादी संघ के लिए करता है। राज्यपाल ऐसे व्यक्ति को नियुक्त करता है जो उच्च न्यायालय का न्यायाधीश बनने के लिए अर्हित हो; महान्यायवादी को उच्चतम न्यायालय का न्यायाधीश बनने के लिए अर्हित होना चाहिए। दोनों नियुक्त करने वाले प्राधिकारी के प्रसादपर्यंत पद धारण करते हैं और उसके द्वारा तय पारिश्रमिक पाते हैं; किसी की निश्चित पदावधि या हटाने की विशेष प्रक्रिया नहीं है, इसलिए व्यवहार में सरकार बदलने पर वे पद छोड़ देते हैं। महाधिवक्ता विधिक प्रश्नों पर राज्य सरकार को सलाह देता है और राज्यपाल द्वारा सौंपे गए विधिक कर्तव्य निभाता है। अनुच्छेद 177 के अधीन वह राज्य के विधान-मंडल के किसी भी सदन और उसकी समितियों की कार्यवाही में बोल सकता है और भाग ले सकता है, पर मत नहीं दे सकता; अनुच्छेद 88 महान्यायवादी को संसद में यही अधिकार देता है। केवल महान्यायवादी को भारत के हर न्यायालय में सुनवाई का अधिकार है।

समाचारों के कई निकाय संवैधानिक बिल्कुल नहीं हैं। सांविधिक निकाय संसद के किसी अधिनियम से बनता है और दूसरे अधिनियम से बदला या समाप्त किया जा सकता है; कार्यपालक निकाय सरकारी संकल्प से बनता है और उसी तरह समाप्त किया जा सकता है। राष्ट्रीय मानव अधिकार आयोग मानव अधिकार संरक्षण अधिनियम, 1993 के अधीन सांविधिक है; उसका अध्यक्ष वह व्यक्ति होता है जो भारत का मुख्य न्यायमूर्ति या उच्चतम न्यायालय का न्यायाधीश रहा हो, और उसकी सिफ़ारिशें सरकार पर बाध्यकारी नहीं हैं। केंद्रीय सतर्कता आयोग 1964 में एक कार्यपालक संकल्प से शुरू हुआ और केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003 द्वारा सांविधिक बना, जब विनीत नारायण बनाम भारत संघ (1997) में उसे सांविधिक दर्जा देने का निर्देश दिया गया था। केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो 1963 में गृह मंत्रालय के एक संकल्प से बना और अपनी अन्वेषण शक्तियाँ दिल्ली विशेष पुलिस स्थापन अधिनियम, 1946 से लेता है। लोकपाल, लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 के अधीन सांविधिक है, और नीति आयोग 2015 में केंद्रीय मंत्रिमंडल के एक संकल्प से बना।

इस अध्याय के निकाय एक स्पष्ट ढाँचे का पालन करते हैं। कुछ सीधे कार्य करते हैं: निर्वाचन आयोग निर्वाचन कराता है और लोक सेवा आयोग परीक्षाएँ लेते हैं। अधिकांश सलाह या प्रतिवेदन देते हैं: वित्त आयोग सिफ़ारिश करता है, भारत का नियंत्रक-महालेखापरीक्षक लेखापरीक्षा करके विधान-मंडल को प्रतिवेदन देता है, तीनों राष्ट्रीय आयोग अन्वेषण करके प्रतिवेदन देते हैं, और भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के लिए विशेष अधिकारी राष्ट्रपति को प्रतिवेदन देता है। उनकी शक्ति इस बात से आती है कि वे कहाँ से बने हैं और कैसे सुरक्षित हैं, दंड देने की किसी शक्ति से नहीं: नियंत्रक-महालेखापरीक्षक के लिए सुरक्षित पदावधि और भारित व्यय, सरकारों का यह कर्तव्य कि वे सिफ़ारिश न मानने का कारण बताएँ, और लेखापरीक्षा प्रतिवेदनों की लोक लेखा समिति द्वारा जाँच। संवैधानिक निकाय किसी भी सरकार के बदलने पर बना रहता है क्योंकि उसे केवल संशोधन हटा सकता है; सांविधिक निकाय तब तक रहता है जब तक संसद चाहे, और कार्यपालक निकाय तब तक जब तक तत्कालीन सरकार चाहे। कोई निकाय किस प्रकार का है, यह जानने के लिए उसका स्रोत देखिए: कोई अनुच्छेद, कोई अधिनियम या कोई संकल्प।

परीक्षा में ध्यान दें

• नियंत्रक-महालेखापरीक्षक को केवल उच्चतम न्यायालय के न्यायाधीश की तरह हटाया जा सकता है, पर छह वर्ष की पदावधि और 65 वर्ष की सेवानिवृत्ति आयु 1971 के अधिनियम से आती है, संविधान से नहीं।
• भारत के नियंत्रक-महालेखापरीक्षक का संचित निधि से धन जारी करने पर कोई नियंत्रण नहीं; ब्रिटिश नियंत्रक के विपरीत, वह खर्च के बाद ही लेखापरीक्षा करता है।
• संघ के लेखाओं पर प्रतिवेदन राष्ट्रपति को और राज्य के लेखाओं पर राज्यपाल को जाते हैं, सीधे संसद, अध्यक्ष या राज्य विधान-मंडल को नहीं।
• 65वें संशोधन (1990) ने अनुसूचित जातियों और अनुसूचित जनजातियों के लिए एक संयुक्त आयोग बनाया; 89वें संशोधन (2003) ने उसे अनुच्छेद 338 और 338क में बाँटा।
• राष्ट्रीय पिछड़ा वर्ग आयोग 102वें संशोधन (2018) तक सांविधिक (1993 का अधिनियम) था, फिर अनुच्छेद 338ख के अधीन संवैधानिक बना; 105वें संशोधन (2021) ने राज्यों की अपनी सूचियाँ रखने की शक्ति लौटाई।
• भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के लिए विशेष अधिकारी (अनुच्छेद 350ख, 7वाँ संशोधन 1956) को राष्ट्रपति नियुक्त करता है और वह राष्ट्रपति को ही प्रतिवेदन देता है, राज्यपालों को नहीं।
• महाधिवक्ता को राज्यपाल नियुक्त करता है, उसमें उच्च न्यायालय के न्यायाधीश की अर्हताएँ होनी चाहिए, वह राज्यपाल के प्रसादपर्यंत पद धारण करता है और राज्य विधान-मंडल में बोल सकता है पर मत नहीं दे सकता।
• केंद्रीय सतर्कता आयोग 2003 में सांविधिक बना, पर केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो अब भी सांविधिक निकाय नहीं है: वह 1963 के संकल्प से बना और केवल अपनी शक्तियाँ दिल्ली विशेष पुलिस स्थापन अधिनियम, 1946 से लेता है; नीति आयोग पूरी तरह कार्यपालक है।

पुनरावृत्ति

• नियंत्रक-महालेखापरीक्षक (अनुच्छेद 148): राष्ट्रपति द्वारा नियुक्त, केवल उच्चतम न्यायालय के न्यायाधीश की तरह हटाया जा सकता है, 1971 के अधिनियम के अधीन छह वर्ष या 65 वर्ष की आयु, व्यय भारित, आगे कोई पद नहीं।
• अनुच्छेद 149–150: कर्तव्य 1971 के अधिनियम से; लेखे उस प्रारूप में जो राष्ट्रपति उसकी सलाह पर विहित करे; धन जारी करने पर उसका कोई नियंत्रण नहीं।
• अनुच्छेद 151: प्रतिवेदन राष्ट्रपति या राज्यपाल को, विधान-मंडल के समक्ष रखे जाते हैं, लोक लेखा समिति जाँचती है; नियमितता, औचित्य और निष्पादन लेखापरीक्षा।
• राष्ट्रीय अनुसूचित जाति आयोग (अनुच्छेद 338) और राष्ट्रीय अनुसूचित जनजाति आयोग (अनुच्छेद 338क): 65वाँ संशोधन 1990, 2003 में 89वें से विभाजन; अध्यक्ष, उपाध्यक्ष और तीन सदस्य।
• अन्वेषण के समय सिविल न्यायालय की शक्तियाँ; की गई कार्रवाई के ज्ञापन के साथ वार्षिक प्रतिवेदन; प्रमुख नीतियों पर सरकारों को उनसे परामर्श करना होता है।
• राष्ट्रीय पिछड़ा वर्ग आयोग: 1993 से सांविधिक, अनुच्छेद 338ख के अधीन संवैधानिक (102वाँ संशोधन, 2018); मराठा मामले के बाद 105वें संशोधन (2021) ने राज्य सूचियाँ लौटाईं।
• भाषाई अल्पसंख्यक-वर्गों के लिए विशेष अधिकारी (अनुच्छेद 350ख, 7वाँ संशोधन 1956): अनुच्छेद 350क जैसे रक्षोपायों का अन्वेषण करके राष्ट्रपति को प्रतिवेदन देता है।
• महाधिवक्ता (अनुच्छेद 165) और महान्यायवादी (अनुच्छेद 76): प्रसादपर्यंत नियुक्त; उच्च न्यायालय बनाम उच्चतम न्यायालय की अर्हताएँ; विधान-मंडल में बोलते हैं पर मत नहीं देते।
• सांविधिक: राष्ट्रीय मानव अधिकार आयोग (1993), केंद्रीय सतर्कता आयोग (2003, विनीत नारायण के बाद), लोकपाल (2013); कार्यपालक: केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो (1963 का संकल्प, 1946 के अधिनियम से शक्तियाँ), नीति आयोग (2015)।

अभ्यास प्रश्न

स्रोत

• Constitution of India, Articles 76, 88, 148–151, 165, 177, 338, 338A, 338B, 342A, 350A and 350B — https://legislative.gov.in/constitution-of-india/
• Comptroller and Auditor-General's (Duties, Powers and Conditions of Service) Act, 1971; Constitution (Seventh Amendment) Act, 1956; (Sixty-fifth) 1990; (Eighty-ninth) 2003; (One Hundred and Second) 2018; (One Hundred and Fifth) 2021; National Commission for Backward Classes Act, 1993; Protection of Human Rights Act, 1993; Central Vigilance Commission Act, 2003; Delhi Special Police Establishment Act, 1946; Lokpal and Lokayuktas Act, 2013 — https://www.indiacode.nic.in
• Supreme Court of India: Indra Sawhney v. Union of India (1992); Vineet Narain v. Union of India (1997); Jaishri Laxmanrao Patil v. Chief Minister of Maharashtra (2021) — https://digiscr.sci.gov.in
• Constituent Assembly Debates, discussion of the provisions on the Comptroller and Auditor-General — https://eparlib.nic.in
• Government of India, Cabinet Secretariat resolution constituting NITI Aayog (1 January 2015) — https://www.niti.gov.in