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घाटे, लोक ऋण और एफ़आरबीएम अधिनियम

बजट और राजकोषीय नीति · भाग 2 / 1 · तथ्य-जाँच की तिथि 20 October 2026 · हम कैसे जाँचते हैं

स्रोतों (नीचे सूचीबद्ध) से AI की मदद से लिखा गया, फिर एक अलग AI से तथ्य-जाँच की गई।

घाटे का हर माप (राजकोषीय, राजस्व, प्रभावी राजस्व, प्राथमिक, मौद्रीकृत और पुराना बजट घाटा) अपने सूत्र और अर्थ के साथ, घाटे की पूर्ति कैसे होती है और उनका असर (निष्कासन प्रभाव, मुद्रास्फीति, ब्याज भार), लोक ऋण कब संधारणीय है और राज्य अनुच्छेद 293 के अधीन कैसे उधार लेते हैं, और 2003 के एफ़आरबीएम अधिनियम से उसके संशोधनों, निर्गम खंड और एन. के. सिंह समिति होते हुए वर्तमान समेकन मार्ग और ऋण आधार तक भारत के राजकोषीय नियम।

भाग 1 ने हर प्राप्ति और व्यय की हर मद को राजस्व और पूँजी में छाँटा। यह भाग उनके बीच के अंतर को मापता है। घाटा अपने आप में गलत नहीं है: रेल लाइनें बनाने के लिए उधार लेने वाली सरकार देश को अधिक समृद्ध छोड़ सकती है। पर हर वर्ष उधार लेने से लोक ऋण बढ़ता है, उस ऋण का ब्याज भविष्य के राजस्व का बढ़ता हिस्सा माँगता है, और भारी उधार बाकी सबके लिए ब्याज दरें ऊपर धकेल सकता है। इसलिए अर्थशास्त्री अंतर के कई माप देखते हैं, हर एक अलग प्रश्न का उत्तर देता है, और भारत का राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन अधिनियम उन पर वैधानिक सीमाएँ लगाता है। यह भाग राजकोषीय घाटा और उससे जुड़े मापों, घाटे की पूर्ति कैसे होती है और वे अर्थव्यवस्था पर क्या असर डालते हैं, लोक ऋण कब संधारणीय है, और 2003 से अब लागू ऋण लक्ष्य तक के राजकोषीय नियमों को समझाता है।

राजकोषीय घाटा मुख्य आँकड़ा है। यह कुल व्यय में से राजस्व प्राप्तियों और गैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियों का योग घटाने पर मिलता है। चूँकि प्राप्तियों की ओर उधार को छोड़ दिया जाता है, जो शेष बचता है वह ठीक वह राशि है जो सरकार को वर्ष के दौरान उधार और अन्य देयताओं से जुटानी पड़ती है; इसीलिए इसे प्रायः सरकार की कुल उधार आवश्यकता कहा जाता है। मान लीजिए केंद्र ₹100 खर्च करता है, राजस्व प्राप्तियों में ₹70 और विनिवेश तथा ऋण वसूली से ₹3 जुटाता है: राजकोषीय घाटा ₹27 है, और वह ₹27 उधार लिया जाता है। इसे प्रायः सकल घरेलू उत्पाद के अनुपात के रूप में बताया जाता है, क्योंकि ₹27 के अंतर का अर्थ बड़ी और छोटी अर्थव्यवस्था में बहुत अलग होता है। राजकोषीय घाटा अपने आप यह नहीं बताता कि उधार का धन कैसे उपयोग हुआ; अगले दो माप इसका उत्तर देने में मदद करते हैं।

राजस्व घाटा राजस्व व्यय में से राजस्व प्राप्तियाँ घटाने पर मिलता है। यह दिखाता है कि सरकार अपनी नियमित आय से वेतन, ब्याज और सब्सिडी जैसी चालू लागतें भी कहाँ तक पूरी नहीं कर पाती, और उनके लिए उसे उधार लेना पड़ता है। उपभोग के लिए उधार चिंताजनक है, क्योंकि इससे ऋण तो बनता है पर बदले में कोई परिसंपत्ति नहीं, जैसे महीने का किराने का बिल चुकाने के लिए कर्ज़ लेना। पर भाग 1 ने एक पेच बताया था: राज्यों को अनुदान राजस्व व्यय गिने जाते हैं, भले ही राज्य उनसे परिसंपत्तियाँ बनाएँ। इसे सुधारने के लिए एफ़आरबीएम अधिनियम के 2012 के संशोधन ने प्रभावी राजस्व घाटा शुरू किया, जो राजस्व घाटे में से पूँजीगत परिसंपत्तियों के सृजन के लिए अनुदान घटाने पर मिलता है। यह संघ और राज्यों में उपभोग के लिए होने वाले उधार की अधिक सच्ची तस्वीर है। ध्यान दें कि शून्य राजस्व घाटे का अर्थ शून्य राजकोषीय घाटा नहीं है: सरकार तब भी उधार ले सकती है, पर केवल निवेश के लिए।

प्राथमिक घाटा राजकोषीय घाटे में से ब्याज भुगतान घटाने पर मिलता है। ब्याज अतीत में लिए गए ऋण पर चुकाया जाता है, इसलिए उसे हटाने से पता चलता है कि इस वर्ष के उधार का कितना भाग इस वर्ष की नीतियों के कारण है। यदि प्राथमिक घाटा शून्य है, तो सरकार केवल पुराने ऋण का ब्याज चुकाने के लिए उधार ले रही है; यदि प्राथमिक अधिशेष है, तो उसकी चालू आय उसके चालू गैर-ब्याज व्यय से अधिक है। पहले वाला उदाहरण लें: ₹27 के राजकोषीय घाटे और ₹20 के ब्याज भुगतान पर प्राथमिक घाटा ₹7 है। यह माप ऋण की संधारणीयता के लिए महत्वपूर्ण है, जिसे आगे समझाया गया है, क्योंकि ऋण अनुपात बढ़ेगा या घटेगा यह आंशिक रूप से इसी प्राथमिक संतुलन पर निर्भर है। राजकोषीय और प्राथमिक घाटे के बीच बड़ा अंतर अपने आप में चेतावनी है: इसका अर्थ है कि पिछला उधार पहले ही बजट का बड़ा हिस्सा खा रहा है।

दो पुराने माप अब भी प्रश्नों में आते हैं। बजट घाटा कुल व्यय में से कुल प्राप्तियाँ घटाने पर मिलता था, जहाँ प्राप्तियों में सामान्य उधार शामिल था; बचा हुआ अंतर आरबीआई को तदर्थ ट्रेज़री बिल जारी करके भरा जाता था, जिससे वस्तुतः सरकार के लिए अपने आप मुद्रा छपती थी। सरकार और आरबीआई के बीच एक समझौते ने 1 अप्रैल 1997 से तदर्थ ट्रेज़री बिल समाप्त कर दिए और उनकी जगह अर्थोपाय अग्रिम आए, जिनकी सीमाएँ हैं और जिन्हें लौटाना पड़ता है, और बजट घाटा उपयोगी आँकड़ा नहीं रहा। मौद्रीकृत घाटा घाटे का वह भाग है जो सरकार को आरबीआई के शुद्ध ऋण में वृद्धि से पूरा होता है। यह इसलिए मायने रखता है कि ऐसा ऋण सीधे आरक्षित मुद्रा में जुड़ता है और मुद्रास्फीति बढ़ा सकता है, इसीलिए एफ़आरबीएम अधिनियम ने बाद में आरबीआई को सीमित परिस्थितियों को छोड़कर सरकारी प्रतिभूतियों के पहली बार जारी होने पर उन्हें खरीदने से रोक दिया। नीचे की तालिका सभी मापों को एक साथ रखती है।

केंद्र के राजकोषीय घाटे का अधिकांश भाग घरेलू बाज़ार से पूरा होता है: आरबीआई द्वारा संचालित नीलामियों से बेची गई दिनांकित सरकारी प्रतिभूतियाँ, अल्पकालिक ट्रेज़री बिल, राष्ट्रीय लघु बचत कोष का धन और थोड़ी मात्रा में विदेशी ऋण। इतने बड़े पैमाने पर उधार के प्रभाव होते हैं। जब सरकार बचत के उसी भंडार के लिए फर्मों से प्रतिस्पर्धा करती है, तो ब्याज दरें बढ़ सकती हैं और कुछ निजी निवेश, जो अन्यथा होता, नहीं होता; यही निष्कासन प्रभाव है। यदि उधार केंद्रीय बैंक द्वारा मुद्रा सृजन से पूरा हो, तो जोखिम मुद्रास्फीति की ओर चला जाता है। और क्योंकि आज का घाटा कल का ऋण बनता है, ब्याज भुगतान बढ़ते हैं और विद्यालयों, स्वास्थ्य और सड़कों की गुंजाइश घटाते हैं। ये प्रभाव निश्चित नहीं हैं: गहरी मंदी में, जब फर्में वैसे भी निवेश नहीं कर रहीं, सार्वजनिक उधार बहुत कम निजी निवेश हटा सकता है और माँग को बहुत सहारा दे सकता है, जो भाग 1 में पढ़ाई गई प्रति-चक्रीय नीति का तर्क है।

हर वर्ष का घाटा लोक ऋण के भंडार में जुड़ता है। केंद्र का ऋण अधिकतर आंतरिक है (भारत में बैंकों, बीमा कंपनियों, आरबीआई और अन्य का), थोड़ा बाहरी भाग है, और उसकी व्यापक देयताओं में लोक लेखे के माध्यम से देय धन भी आता है, जैसे लघु बचत और भविष्य निधि। सामान्य सरकारी ऋण में राज्यों का ऋण भी जुड़ता है। मायने रुपयों में राशि के नहीं, ऋण-जीडीपी अनुपात के हैं। यह अनुपात तब स्थिर रहता है या घटता है जब अर्थव्यवस्था की सांकेतिक वृद्धि दर सरकार द्वारा चुकाई जाने वाली ब्याज दर से अधिक हो और प्राथमिक घाटा छोटा हो; यदि लंबे समय तक ब्याज दरें वृद्धि से अधिक रहें, तो नए व्यय के बिना भी ऋण बढ़ता जा सकता है। राज्यों की अपनी सीमाएँ हैं। अनुच्छेद 293 के अधीन कोई राज्य केवल भारत के भीतर अपनी संचित निधि की प्रतिभूति पर उधार ले सकता है, और जिस राज्य पर केंद्र का धन बकाया है उसे नया ऋण लेने के लिए केंद्र की सहमति चाहिए।

नियम 1980 और 1990 के दशकों में घाटे के लंबे बढ़ाव के बाद आए, जिसने 1991 के संकट में योगदान दिया था। राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन अधिनियम 2003 में पारित हुआ, और उसके नियम जुलाई 2004 में लागू हुए। इसका लक्ष्य अंतर-पीढ़ीगत समता था: वर्तमान पीढ़ी को अपने बिल अगली पीढ़ी पर नहीं छोड़ने चाहिए। इसके मूल लक्ष्य थे जीडीपी के 3 प्रतिशत का राजकोषीय घाटा और राजस्व घाटे का उन्मूलन, पहले 31 मार्च 2008 तक और 2004 के एक संशोधन के बाद 31 मार्च 2009 तक। इसने सरकार के लिए हर बजट के साथ राजकोषीय नीति विवरण रखना और मध्यम-अवधि मार्ग बताना अनिवार्य किया, और निर्दिष्ट मामलों को छोड़कर आरबीआई को सरकारी प्रतिभूतियों के प्राथमिक निर्गमों में अभिदान करने से रोका। 2008 के वैश्विक वित्तीय संकट के दौरान जब सरकार ने अर्थव्यवस्था को सहारा देने के लिए अधिक खर्च किया, तो यह मार्ग रुक गया। 2012 के संशोधन ने प्रभावी राजस्व घाटा और मध्यम-अवधि व्यय ढाँचा विवरण जोड़ा और समय-सीमा 2015 तक बढ़ाई; 2015 के एक और संशोधन ने उसे 2018 तक बढ़ाया।

2016 में सरकार ने एन. के. सिंह की अध्यक्षता में एफ़आरबीएम समीक्षा समिति बनाई, जिसने जनवरी 2017 में रिपोर्ट दी। इसने तर्क दिया कि वार्षिक घाटा नहीं, बल्कि ऋण राजकोषीय नीति का मुख्य आधार होना चाहिए, जीडीपी के 60 प्रतिशत की सामान्य सरकारी ऋण सीमा सुझाई (केंद्र के लिए 40 और राज्यों के लिए 20 प्रतिशत), और एक स्वतंत्र राजकोषीय परिषद का प्रस्ताव रखा; ऐसी कोई परिषद नहीं बनी है। 2018 के वित्त अधिनियम ने लक्ष्य इसी के अनुसार फिर से लिखे: 2024-25 के अंत तक केंद्र का ऋण जीडीपी के 40 प्रतिशत और सामान्य सरकारी ऋण 60 प्रतिशत पर लाना था, राजकोषीय घाटा 31 मार्च 2021 तक 3 प्रतिशत पर, और राजस्व तथा प्रभावी राजस्व घाटे के लक्ष्य हटा दिए गए। इसने विधि में एक निर्गम खंड भी जोड़ा। राष्ट्रीय सुरक्षा, युद्ध, राष्ट्रीय आपदा, कृषि का ध्वस्त होना, दूरगामी संरचनात्मक सुधार या वास्तविक उत्पादन वृद्धि में तीव्र गिरावट जैसे आधारों पर सरकार दोनों सदनों को कारण बताने के बाद घाटे के लक्ष्य को जीडीपी के 0.5 प्रतिशत तक पार कर सकती है। फ़रवरी 2020 में प्रस्तुत बजट में इस खंड का उपयोग किया गया।

महामारी ने मार्ग तोड़ दिया: राजस्व गिर गया और राहत व्यय बढ़ा, और 2020-21 के लिए केंद्र का राजकोषीय घाटा जीडीपी के 9 प्रतिशत से ऊपर चला गया। फिर 2021-22 के बजट ने राजकोषीय समेकन का नया मार्ग तय किया, जिसका लक्ष्य 2025-26 तक घाटे को जीडीपी के 4.5 प्रतिशत से नीचे लाना था। संघ बजट 2026-27 के अनुसार 2025-26 का घाटा संशोधित अनुमानों में जीडीपी का 4.4 प्रतिशत रहा, जिससे वह लक्ष्य पूरा हुआ, और 2026-27 का बजट अनुमान 4.3 प्रतिशत है। 2025-26 के बजट ने समीक्षा समिति की सलाह के अनुरूप आधार में बदलाव की घोषणा भी की: 2026-27 से वार्षिक घाटा इस तरह तय होना है कि केंद्र का ऋण घटता रहे और 31 मार्च 2031 तक जीडीपी के 50 प्रतिशत, धन-ऋण 1 प्रतिशत अंक, पर पहुँचे। बजट 2026-27 ने उस वर्ष के लिए केंद्र का ऋण जीडीपी का लगभग 55.6 प्रतिशत रखा। इस बीच राज्यों के अपने राजकोषीय उत्तरदायित्व कानून हैं, जो उन्होंने बारहवें वित्त आयोग द्वारा ऋण राहत को ऐसे कानून से जोड़ने के बाद पारित किए।

ये माप एक शृंखला की तरह जुड़ते हैं। राजकोषीय घाटा बताता है कि सरकार कितना उधार लेती है; राजस्व घाटा और प्रभावी राजस्व घाटा बताते हैं कि उस उधार का कितना भाग परिसंपत्तियों के बजाय उपभोग पर जाता है; प्राथमिक घाटा बताता है कि कितना भाग पिछले ऋण के बजाय वर्तमान नीति से आता है; और जीडीपी के सापेक्ष मापा गया लोक ऋण का भंडार बताता है कि पूरा मार्ग टिक सकता है या नहीं। भारत के नियम भी इसी शृंखला पर चले हैं, 2003 के वार्षिक घाटा लक्ष्यों से आज के ऋण आधार तक, वास्तविक आघातों के लिए निर्गम खंड के साथ। परीक्षा के लिए सूत्र सटीक रखें, जानें कि किस संशोधन ने कौन-सा लक्ष्य जोड़ा या हटाया, और इस भाग को भाग 1 के राजस्व-पूँजी विभाजन, ऋण प्रबंधक के रूप में आरबीआई की भूमिका, और वित्त आयोग से जोड़ें, जो तय करता है कि केंद्र के राजस्व का कितना भाग राज्यों को जाता है।

परीक्षा में ध्यान दें

• राजकोषीय घाटा = कुल व्यय − (राजस्व प्राप्तियाँ + गैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियाँ)। उधार को प्राप्ति नहीं गिना जाता; घाटा ही उधार है।
• प्राथमिक घाटा = राजकोषीय घाटा − ब्याज भुगतान, राजस्व घाटा − ब्याज नहीं। शून्य प्राथमिक घाटे का अर्थ है केवल ब्याज चुकाने के लिए उधार।
• प्रभावी राजस्व घाटा = राजस्व घाटा − पूँजीगत परिसंपत्तियों के सृजन के लिए अनुदान; 2012 के संशोधन से जुड़ा, इसका लक्ष्य 2018 में हटा।
• शून्य राजस्व घाटे का अर्थ शून्य राजकोषीय घाटा नहीं है: पूँजीगत व्यय के लिए उधार जारी रह सकता है।
• तदर्थ ट्रेज़री बिल 1 अप्रैल 1997 से समाप्त हुए और उनकी जगह अर्थोपाय अग्रिम आए; तभी बजट घाटे का माप अनुपयोगी हो गया।
• 2018 के लक्ष्य: 2024-25 के अंत तक केंद्र का ऋण जीडीपी का 40% और सामान्य सरकारी ऋण 60%; 31 मार्च 2021 तक राजकोषीय घाटा 3%; राजस्व घाटे के लक्ष्य हटाए गए।
• निर्गम खंड लक्ष्य से अधिकतम जीडीपी के 0.5% की छूट देता है, कारण दोनों सदनों के समक्ष रखे जाते हैं; फ़रवरी 2020 के बजट में इसका उपयोग हुआ।
• एन. के. सिंह समिति ने राजकोषीय परिषद का प्रस्ताव दिया; कोई नहीं बनी। नया आधार है 31 मार्च 2031 तक केंद्र का ऋण जीडीपी का 50% ±1।

पुनरावृत्ति

• राजकोषीय घाटा वर्ष की कुल उधार आवश्यकता है, जो प्रायः जीडीपी के अनुपात में बताई जाती है।
• राजस्व घाटा चालू लागतों के लिए उधार दिखाता है; प्रभावी राजस्व घाटा (2012) पूँजीगत परिसंपत्तियों के सृजन के अनुदान घटा देता है।
• प्राथमिक घाटा वर्तमान नीति का प्रभाव दिखाने के लिए पिछले ऋण का ब्याज हटा देता है।
• 1997 में तदर्थ ट्रेज़री बिल समाप्त होने पर बजट घाटा अनुपयोगी हुआ; मौद्रीकृत घाटा आरबीआई द्वारा पूरा किया गया भाग है।
• घाटे की पूर्ति मुख्यतः दिनांकित प्रतिभूतियों, ट्रेज़री बिलों और एनएसएसएफ़ से होती है; भारी उधार से निष्कासन प्रभाव, मौद्रीकरण होने पर मुद्रास्फीति, और बढ़ते ब्याज का खतरा है।
• ऋण तब संधारणीय है जब सांकेतिक वृद्धि ब्याज दर से अधिक हो और प्राथमिक घाटा छोटा हो; राज्य अनुच्छेद 293 के अधीन उधार लेते हैं।
• एफ़आरबीएम अधिनियम 2003 (नियम 2004): 3% राजकोषीय घाटा और शून्य राजस्व घाटा; 2004, 2012, 2015 और 2018 में संशोधित (ऋण आधार, जीडीपी के 0.5% का निर्गम खंड)।
• अब का मार्ग: 2025-26 में 4.4% (संशोधित अनुमान), 2026-27 में 4.3% (बजट अनुमान), और 31 मार्च 2031 तक केंद्र का ऋण जीडीपी का 50% ±1।

अभ्यास प्रश्न

स्रोत

• Constitution of India, Article 293 — https://legislative.gov.in/constitution-of-india/
• Fiscal Responsibility and Budget Management Act, 2003 (ss.2, 3, 4 and 5), with the amendments of 2004, 2012 (Finance Act, 2012), 2015 and 2018 (Finance Act, 2018); FRBM Rules, 2004 — https://www.indiacode.nic.in
• Ministry of Finance, Union Budget documents: Budget at a Glance and the Medium-term Fiscal Policy cum Fiscal Policy Strategy Statement (2021-22, 2025-26 and 2026-27) — https://www.indiabudget.gov.in
• Reserve Bank of India: supplemental agreement with the Government of India on ad hoc treasury bills and ways and means advances (1994, effective 1 April 1997); Handbook of Statistics on Indian Economy (definitions of deficit) — https://www.rbi.org.in
• Ministry of Finance, Economic Survey (chapters on fiscal developments and public debt) — https://www.indiabudget.gov.in/economicsurvey
• Comptroller and Auditor General of India, Report on compliance of the Union government with the FRBM Act (2021), chapter 1: history of the Act and its amendments; FRBM Review Committee report (January 2017) — https://cag.gov.in
• Ministry of Finance, Budget speeches 2020-21 (escape clause), 2021-22 (fiscal deficit below 4.5% of GDP by 2025-26), 2025-26 (debt target of 50 ±1% of GDP by 31 March 2031) and 2026-27 — https://www.indiabudget.gov.in