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सार्वजनिक वितरण प्रणाली और खाद्य सुरक्षा

कृषि और खाद्य सुरक्षा · भाग 2 / 3 · तथ्य-जाँच की तिथि 26 October 2026 · हम कैसे जाँचते हैं

स्रोतों (नीचे सूचीबद्ध) से AI की मदद से लिखा गया, फिर एक अलग AI से तथ्य-जाँच की गई।

सार्वजनिक वितरण युद्धकालीन राशनिंग से कानूनी अधिकार कैसे बना: केंद्र और राज्यों के बीच काम का बँटवारा, पुनर्गठित और लक्षित पीडीएस, अंत्योदय अन्न योजना, राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम, 2013 और उसके हक़, पीएमजीकेएवाई के अंतर्गत निःशुल्क अनाज, डिजिटल वितरण और एक राष्ट्र एक राशन कार्ड, शांता कुमार समिति, और खाद्य सब्सिडी।

भाग 1 ने किसान के खेत से सरकारी गोदामों तक अनाज का रास्ता देखा। यह भाग उसी अनाज को वापस बाहर, उन परिवारों तक ले जाता है जिन्हें वह मिलता है। सार्वजनिक वितरण प्रणाली वह तंत्र है जिसके माध्यम से केंद्र और राज्य गेहूँ, चावल और कुछ मोटे अनाज कम कीमत पर, और 2023 से निःशुल्क, भारत के अधिकांश परिवारों को देते हैं। सत्तर वर्षों में यह शहरवासियों की राशन व्यवस्था से बदलकर राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम, 2013 के अधीन एक कानूनी हक़ बन गई है। यह भाग उस यात्रा, अनाज लोगों तक पहुँचाने के तरीक़ों में सुधारों, इस व्यवस्था की मुख्य सरकारी समीक्षा, और केंद्रीय बजट द्वारा चुकाए जाने वाले बिल, खाद्य सब्सिडी, को समझाता है। भाग 3 फिर कृषि ऋण, बीमा और भूमि की ओर मुड़ता है।

सार्वजनिक वितरण द्वितीय विश्वयुद्ध के दौरान शहरों में राशनिंग के रूप में शुरू हुआ, जब भोजन की कमी थी और कीमतें तेज़ी से बढ़ रही थीं। स्वतंत्रता के बाद इसे अनाज की कीमतें नियंत्रित रखने के साधन के रूप में बनाए रखा गया, और 1960 के दशक के मध्य के खाद्य संकटों के बाद इसका तेज़ी से विस्तार हुआ, जब भारतीय खाद्य निगम और मूल्य आयोग स्थापित हुए और घरेलू खरीद ने आयातित अनाज की जगह लेनी शुरू की। 1992 तक यह व्यवस्था सार्वभौमिक थी: राशन कार्ड वाला कोई भी परिवार एक ही रियायती कीमत पर खरीद सकता था। इस बनावट की स्पष्ट कमज़ोरियाँ थीं। यह गाँवों की तुलना में कस्बों की बेहतर सेवा करती थी, अमीर राज्यों की तुलना में गरीब राज्यों तक कम पहुँचती थी, और भूखे परिवार जितनी ही सब्सिडी एक अमीर परिवार पर भी खर्च करती थी। तब तय हुआ काम का बँटवारा आज भी चलता है: केंद्र अनाज खरीदता है, हर राज्य को आवंटित करता है, राज्य के डिपो तक पहुँचाता है और केंद्रीय निर्गम मूल्य तय करता है; राज्य परिवारों की पहचान करते हैं, राशन कार्ड जारी करते हैं, उचित दर दुकान तंत्र को लाइसेंस देते हैं और वितरण की निगरानी करते हैं।

सब्सिडी को बेहतर लक्षित करने का पहला प्रयास जून 1992 की पुनर्गठित सार्वजनिक वितरण प्रणाली थी, जिसने सूखा-प्रवण, मरुस्थलीय, पहाड़ी और जनजातीय प्रखंडों में अधिक मात्रा कम कीमत पर दी, और लाभार्थी चुनने के लिए आय के बजाय क्षेत्र का उपयोग किया। बड़ा बदलाव जून 1997 में लक्षित सार्वजनिक वितरण प्रणाली के साथ आया। अब परिवार गरीबी रेखा से नीचे (बीपीएल), जिन्हें अनाज बहुत कम कीमत पर मिलता था, और उससे ऊपर (एपीएल), जो लगभग पूरी लागत चुकाते थे, में बाँटे गए। बीपीएल परिवार की मात्रा बाद में 35 किलो प्रति माह कर दी गई। लक्ष्यीकरण से पैसा बचा, पर दो तरह की त्रुटियाँ पैदा हुईं। बहिष्करण त्रुटियों ने उन गरीब परिवारों को छोड़ दिया जिनके नाम कभी बीपीएल सूची तक नहीं पहुँचे; समावेशन त्रुटियों ने संपन्न परिवारों को उसमें डाल दिया। एपीएल कीमतें खुले बाज़ार के निकट होने से एपीएल खरीद घटी, बिना बिका अनाज गोदामों में जमा हुआ, और बीपीएल परिवारों के लिए रखा अनाज अक्सर फ़र्ज़ी कार्डों के ज़रिए खुले बाज़ार में रिस गया।

बीपीएल समूह के भीतर भी सबसे गरीब परिवार हमेशा अपना कोटा नहीं खरीद पाते थे। दिसंबर 2000 में शुरू की गई अंत्योदय अन्न योजना उनके लिए बीपीएल सूची से अलग निकाली गई। यह सबसे गरीब एक करोड़ बीपीएल परिवारों से शुरू हुई और बाद के वर्षों में इसका विस्तार हुआ। प्रत्येक अंत्योदय परिवार को प्रति माह 35 किलो अनाज बहुत कम कीमत पर मिला, गेहूँ 2 रुपये किलो और चावल 3 रुपये किलो। विधवाओं, बीमारों या बिना निश्चित सहारे वाले वृद्धों के नेतृत्व वाले परिवार, भूमिहीन मज़दूर और आदिम जनजातीय परिवार उन समूहों में थे जिन तक यह पहुँचना चाहती थी। अंत्योदय श्रेणी इतनी स्थापित हो चुकी थी कि 2013 के अधिनियम ने इसे जस-का-तस रखा: अंत्योदय परिवार का हक़ आज भी परिवार-स्तर पर 35 किलो है, जबकि हर दूसरे शामिल परिवार को अनाज प्रति व्यक्ति मिलता है। विद्यार्थी अक्सर दोनों को मिला देते हैं: अंत्योदय गरीबों का ही एक उपसमूह है, किसी अलग समूह की अलग योजना नहीं।

योजना से अधिकार तक का बदलाव पहले न्यायालयों और फिर संसद के माध्यम से आया। अनुच्छेद 47, एक निदेशक तत्त्व, पोषाहार स्तर ऊँचा करने को राज्य के प्राथमिक कर्तव्यों में रखता है, पर इसे न्यायालय में लागू नहीं कराया जा सकता। पीपुल्स यूनियन फ़ॉर सिविल लिबर्टीज़ बनाम भारत संघ में, जो 2001 में तब दायर हुआ जब गोदाम भरे पड़े थे और सूखाग्रस्त क्षेत्रों में लोग भूखे थे, उच्चतम न्यायालय ने भोजन के अधिकार को अनुच्छेद 21 के जीवन के अधिकार में पढ़ा और अंतरिम आदेशों के ज़रिए स्कूल भोजन जैसी योजनाओं को हक़ में बदल दिया। फिर राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम, 2013 ने इस अधिकार को कानून का रूप दिया। यह ग्रामीण जनसंख्या के 75 प्रतिशत तक और शहरी जनसंख्या के 50 प्रतिशत तक, कुल मिलाकर लगभग दो-तिहाई लोगों को शामिल करता है। हर राज्य की कितनी जनसंख्या शामिल होगी, यह केंद्र तय करता है; कौन-से परिवार पात्र हैं, यह राज्य पहचानता है। शामिल परिवार दो समूहों में आते हैं, अंत्योदय परिवार और प्राथमिकता वाले परिवार।

अधिनियम स्पष्ट करता है कि हर व्यक्ति क्या माँग सकता है। प्राथमिकता वाले परिवार को प्रति व्यक्ति प्रति माह 5 किलो अनाज और अंत्योदय परिवार को प्रति परिवार 35 किलो मिलता है, उन कीमतों पर जिन्हें अधिनियम की पहली अनुसूची ने चावल के लिए 3 रुपये, गेहूँ के लिए 2 रुपये और मोटे अनाज के लिए 1 रुपये प्रति किलो से अधिक नहीं रखा। अधिनियम राशन की दुकान से आगे जाता है। गर्भवती महिलाएँ और स्तनपान कराने वाली माताएँ आँगनवाड़ी में निःशुल्क भोजन और कम से कम 6,000 रुपये के मातृत्व लाभ की हक़दार हैं। छह माह से छह वर्ष तक के बच्चों को आँगनवाड़ी के माध्यम से निःशुल्क, आयु के अनुकूल भोजन, और छह से चौदह वर्ष के बच्चों को स्कूल में निःशुल्क मध्याह्न भोजन मिलता है। यदि राज्य अनाज या भोजन देने में विफल रहे, तो व्यक्ति नकद खाद्य सुरक्षा भत्ते का दावा कर सकता है। राशन कार्ड जारी करने के लिए परिवार की कम से कम 18 वर्ष की सबसे बड़ी महिला को उसका मुखिया माना जाता है। हर ज़िले में एक शिकायत निवारण अधिकारी और हर राज्य में अधिनियम की निगरानी के लिए एक राज्य खाद्य आयोग होता है।

2020 के कोविड-19 लॉकडाउन ने इस व्यवस्था की परीक्षा ली। अप्रैल 2020 में शुरू की गई प्रधानमंत्री गरीब कल्याण अन्न योजना (पीएमजीकेएवाई) के अंतर्गत अधिनियम में शामिल हर व्यक्ति को सामान्य राशन के ऊपर प्रति माह 5 किलो अतिरिक्त अनाज निःशुल्क मिला। अतिरिक्त अनाज चरणों में दिसंबर 2022 तक चला। 1 जनवरी 2023 से सरकार ने दिशा बदली: अतिरिक्त कोटा समाप्त हुआ, पर नियमित एनएफ़एसए अनाज स्वयं पीएमजीकेएवाई नाम से सभी अंत्योदय और प्राथमिकता वाले परिवारों के लिए निःशुल्क हो गया। नवंबर 2023 में केंद्रीय मंत्रिमंडल ने निःशुल्क अनाज को 1 जनवरी 2024 से पाँच वर्ष के लिए बढ़ा दिया। दो बातें अक्सर उलझ जाती हैं। पहली, शामिल लोगों की संख्या नहीं बदली; केवल कीमत शून्य हुई। दूसरी, अनाज निःशुल्क करने से पूरी लागत केंद्र की खाद्य सब्सिडी पर आ गई, क्योंकि अब वसूलने के लिए कोई केंद्रीय निर्गम मूल्य नहीं बचा।

पिछले पंद्रह वर्षों का सबसे बड़ा बदलाव इसमें आया कि राशन कैसे सौंपा जाता है, न कि उसमें क्या है। संपूर्ण कंप्यूटरीकरण के अंतर्गत राशन कार्ड सूचियों को डिजिटल बनाकर आधार से जोड़ा गया, जिससे बड़ी संख्या में दोहरे और फ़र्ज़ी कार्ड हटे, और उचित दर दुकानों पर इलेक्ट्रॉनिक पॉइंट-ऑफ़-सेल (ईपीओएस) मशीनें अब अनाज देने से पहले खरीदार का अँगूठा जाँचती हैं। डिजिटलीकरण से पोर्टेबिलिटी संभव हुई। एक राष्ट्र एक राशन कार्ड 2019 में राज्यों के समूहों से शुरू हुआ और 2022 तक हर राज्य और संघ राज्यक्षेत्र में पहुँच गया: बिहार का एक प्रवासी मज़दूर बेंगलुरु में अपना राशन ले सकता है, जबकि उसका परिवार बाक़ी घर पर लेता है। दो अन्य सुधारों ने उत्पाद को ही बदला। चंडीगढ़ और पुदुचेरी में 2015 से अनाज के बदले प्रत्यक्ष लाभ अंतरण से नकद दिया जाता है। और 2021 से सार्वजनिक वितरण प्रणाली तथा अन्य खाद्य योजनाओं के चावल को धीरे-धीरे आयरन, फ़ोलिक एसिड और विटामिन बी12 से फ़ोर्टिफ़ाइड चावल से बदला गया, ताकि रक्ताल्पता से लड़ा जा सके।

इस व्यवस्था की सबसे अधिक उद्धृत सरकारी समीक्षा शांता कुमार की अध्यक्षता वाली भारतीय खाद्य निगम की भूमिका के पुनर्निर्धारण और पुनर्गठन पर उच्च स्तरीय समिति की रिपोर्ट है, जो जनवरी 2015 में सौंपी गई। इसके निष्कर्ष दोनों ओर जाते हैं। खेत की ओर, इसने पाया कि केवल लगभग 6 प्रतिशत किसानों ने खरीद एजेंसियों को अनाज बेचा, इसलिए अधिकांश को एमएसपी का लाभ कभी नहीं मिला। उपभोक्ता की ओर, इसने 2011-12 के घरेलू सर्वेक्षण आँकड़ों के आधार पर अनुमान लगाया कि सार्वजनिक वितरण प्रणाली के अनाज का बड़ा भाग, लगभग 40 से 50 प्रतिशत, कभी लक्षित परिवारों तक नहीं पहुँचा। इसकी मुख्य सिफ़ारिशें थीं: एनएफ़एसए का कवरेज घटाकर जनसंख्या का लगभग 40 प्रतिशत करना; बड़े शहरों से शुरू करके धीरे-धीरे नकद अंतरण की ओर बढ़ना; पंजाब, हरियाणा और मध्य प्रदेश जैसे विकसित खरीद व्यवस्था वाले राज्यों में एफ़सीआई खरीद राज्यों को सौंपे और उन पूर्वी राज्यों पर ध्यान दे जहाँ किसान एमएसपी से कम पर बेचते हैं; और परक्राम्य गोदाम रसीदों तथा निजी भंडारण का उपयोग। कवरेज में कटौती कभी अपनाई नहीं गई।

इस सबका भुगतान कौन करता है? खाद्य सब्सिडी वह अंतर है जो अनाज पर सरकार की लागत और उसकी वसूली के बीच रहता है। गेहूँ या चावल के एक क्विंटल की एफ़सीआई की आर्थिक लागत में किसान को दिया गया एमएसपी, मंडी शुल्क और बोरियों जैसे खरीद आनुषंगिक खर्च, और उसके भंडारण, ढुलाई और वितरण की लागत शामिल है। केंद्र एफ़सीआई को उस आर्थिक लागत और केंद्रीय निर्गम मूल्य के अंतर का भुगतान करता है, और विकेंद्रीकृत व्यवस्था के अंतर्गत खरीद करने वाले राज्यों को प्रतिपूर्ति करता है। एनएफ़एसए अनाज अब निःशुल्क होने से केंद्रीय निर्गम मूल्य शून्य है और लाभार्थियों को दिए गए अनाज की पूरी आर्थिक लागत केंद्र उठाता है। बिल बड़ा है: केंद्रीय बजट 2025-26 में खाद्य सब्सिडी का अनुमान 2 लाख करोड़ रुपये से कुछ अधिक था। इसीलिए नकद बनाम अनाज की बहस कभी समाप्त नहीं होती। नकद भंडारण की हानि और रिसाव से बचाता है और परिवारों को चुनने देता है कि क्या खाएँ; अनाज उन्हें खाद्य मुद्रास्फीति से बचाता है, बैंक पर निर्भर नहीं करता, और उस खरीद को सहारा देता है जिस पर किसान निर्भर हैं।

कुल मिलाकर यह कहानी तीन चरणों की है। 1950 से 1980 के दशकों का सार्वभौमिक राशन लोगों तक असमान रूप से पहुँचा; 1997 के लक्ष्यीकरण और 2000 की अंत्योदय योजना ने सब्सिडी को गरीबों पर केंद्रित किया पर उनमें से बहुतों को छोड़ दिया; 2013 के अधिनियम ने लगभग दो-तिहाई जनसंख्या के लिए भोजन को कानूनी अधिकार बनाया, और 2023 से निःशुल्क अनाज ने कीमत ही हटा दी। तीनों चरणों में काम का एक ही बँटवारा बना रहा: केंद्र खरीदता, आवंटित करता और भुगतान करता है, और राज्य परिवारों की पहचान करते तथा दुकानें चलाते हैं। 2013 के बाद के सुधार मुख्यतः वितरण के बारे में रहे हैं: डिजिटल कार्ड, आधार, ईपीओएस, पोर्टेबिलिटी और फ़ोर्टिफ़ाइड चावल। खुले प्रश्न वही हैं जो शांता कुमार समिति ने उठाए थे: कितने लोग शामिल हों, क्या नकद अनाज की जगह ले, और प्रति वर्ष 2 लाख करोड़ रुपये से अधिक की खाद्य सब्सिडी का भुगतान कैसे हो। भाग 3 ऋण, आय सहायता, बीमा और भूमि के साथ फिर किसान की ओर लौटता है।

परीक्षा में ध्यान दें

• अंत्योदय अन्न योजना (2000) सबसे गरीब बीपीएल परिवारों का उपसमूह है, किसी अलग समूह की अलग योजना नहीं; एनएफ़एसए के अंतर्गत इसका हक़ प्रति परिवार 35 किलो है, जबकि प्राथमिकता वाले परिवारों को प्रति व्यक्ति 5 किलो मिलता है।
• एनएफ़एसए ग्रामीण जनसंख्या के 75 प्रतिशत तक और शहरी जनसंख्या के 50 प्रतिशत तक (कुल लगभग दो-तिहाई) को शामिल करता है, सभी लोगों के 75 प्रतिशत को नहीं।
• हर राज्य की कितनी जनसंख्या शामिल हो, यह केंद्र तय करता है; कौन-से परिवार शामिल हों, यह राज्य पहचानता है।
• 1 जनवरी 2023 से नियमित एनएफ़एसए अनाज पीएमजीकेएवाई के अंतर्गत निःशुल्क हुआ; लाभार्थियों की संख्या नहीं बढ़ी। 2020-22 का 5 किलो अतिरिक्त अनाज समाप्त हो चुका है।
• एनएफ़एसए के अंतर्गत राशन कार्ड के लिए कम से कम 18 वर्ष की सबसे बड़ी महिला परिवार की मुखिया है; किसी भी लिंग का सबसे बड़ा सदस्य नहीं।
• एनएफ़एसए के अंतर्गत मातृत्व लाभ कम से कम 6,000 रुपये है; यह अनाज कोटे से अलग एक नकद हक़ है।
• शांता कुमार समिति (2015) ने एनएफ़एसए कवरेज घटाकर लगभग 40 प्रतिशत करने की सिफ़ारिश की और पाया कि केवल लगभग 6 प्रतिशत किसान खरीद एजेंसियों को बेचते हैं; कवरेज में कटौती अपनाई नहीं गई।
• खाद्य सब्सिडी = अनाज की आर्थिक लागत घटा केंद्रीय निर्गम मूल्य; निःशुल्क अनाज में सीआईपी शून्य है और पूरी आर्थिक लागत केंद्र उठाता है।

पुनरावृत्ति

• सार्वजनिक वितरण प्रणाली युद्धकालीन शहरी राशनिंग के रूप में शुरू हुई और 1960 के दशक के मध्य के खाद्य संकटों के बाद बढ़ी; 1992 तक यह सार्वभौमिक थी।
• केंद्र: खरीदता, आवंटित करता, राज्य के डिपो तक पहुँचाता, केंद्रीय निर्गम मूल्य तय करता है। राज्य: परिवारों की पहचान, कार्ड जारी करना, उचित दर दुकानें चलाना।
• पुनर्गठित पीडीएस (1992) ने पिछड़े क्षेत्रों को लक्षित किया; लक्षित पीडीएस (1997) ने परिवारों को बीपीएल और एपीएल में बाँटा।
• अंत्योदय अन्न योजना (दिसंबर 2000): बीपीएल में सबसे गरीब, प्रति परिवार 35 किलो, गेहूँ 2 रुपये और चावल 3 रुपये किलो।
• भोजन का अधिकार: अनुच्छेद 47 (निदेशक तत्त्व); पीयूसीएल बनाम भारत संघ (2001) ने इसे अनुच्छेद 21 में पढ़ा; एनएफ़एसए 2013 ने इसे वैधानिक बनाया।
• एनएफ़एसए: ग्रामीण 75% तक, शहरी 50% तक; प्रति व्यक्ति 5 किलो (प्राथमिकता) या प्रति परिवार 35 किलो (अंत्योदय); कम से कम 6,000 रुपये मातृत्व लाभ; बच्चों के लिए भोजन; खाद्य सुरक्षा भत्ता; सबसे बड़ी महिला मुखिया; राज्य खाद्य आयोग।
• पीएमजीकेएवाई: अप्रैल 2020 से दिसंबर 2022 तक 5 किलो अतिरिक्त निःशुल्क; 1 जनवरी 2023 से नियमित एनएफ़एसए अनाज निःशुल्क, 1 जनवरी 2024 से पाँच वर्ष के लिए बढ़ाया गया।
• वितरण सुधार: डिजिटल कार्ड, आधार, ईपीओएस, एक राष्ट्र एक राशन कार्ड (2019 से 2022), चंडीगढ़ और पुदुचेरी में डीबीटी (2015), फ़ोर्टिफ़ाइड चावल (2021 से)।
• शांता कुमार समिति (जनवरी 2015): 6% किसान खरीद एजेंसियों को बेचते हैं; पीडीएस में 40-50% रिसाव; कवरेज 40% करना, नकद अंतरण, एफ़सीआई पूर्वी राज्यों पर ध्यान दे।
• खाद्य सब्सिडी = आर्थिक लागत घटा सीआईपी; केंद्रीय बजट 2025-26 के अनुमानों में 2 लाख करोड़ रुपये से कुछ अधिक।

अभ्यास प्रश्न

स्रोत

• The National Food Security Act, 2013 (sections 3–8, 9–10, 13, 15–16 and Schedules I–II) — https://www.indiacode.nic.in
• Department of Food and Public Distribution: Targeted PDS (1997), Antyodaya Anna Yojana (2000), end-to-end computerisation of TPDS, One Nation One Ration Card, cash transfer of food subsidy in Union Territories (2015), PMGKAY (2020; free grain from 1 January 2023, extended in November 2023), rice fortification (PIB releases) — https://dfpd.gov.in
• Report of the High Level Committee on Reorienting the Role and Restructuring of Food Corporation of India (chair: Shanta Kumar), January 2015 — https://fci.gov.in
• Supreme Court of India: People's Union for Civil Liberties v. Union of India, Writ Petition (Civil) No. 196 of 2001, interim orders — https://digiscr.sci.gov.in
• Constitution of India, Articles 21 and 47 — https://legislative.gov.in/constitution-of-india/
• Union Budget 2025-26, Expenditure Budget: Department of Food and Public Distribution, food subsidy — https://www.indiabudget.gov.in
• Economic Survey, Government of India: chapters on agriculture and food management — https://www.indiabudget.gov.in/economicsurvey/