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खतरे, सुभेद्यता और भारत का आपदा प्रबंधन कानून

आपदा प्रबंधन · भाग 1 / 2 · तथ्य-जाँच की तिथि 8 November 2026 · हम कैसे जाँचते हैं

स्रोतों (नीचे सूचीबद्ध) से AI की मदद से लिखा गया, फिर एक अलग AI से तथ्य-जाँच की गई।

खतरा, सुभेद्यता, क्षमता और जोखिम; आपदा की कानूनी परिभाषा; आपदाओं के प्रकार और 1999 की उच्चाधिकार प्राप्त समिति; भारत की आपदा-प्रवणता; आपदा प्रबंधन चक्र और 2009 की नीति; 2005 का अधिनियम कैसे आया; NDMA, NEC, SDMA, SEC और DDMA; NIDM और नोडल मंत्रालय; अपराध और COVID-19 लॉकडाउन; 2025 का संशोधन।

यह अध्याय इस बारे में है कि कोई देश किसी आपदा के लिए कैसे तैयारी करता है, उसका सामना कैसे करता है और उससे कैसे उबरता है। भाग 1 पहले शब्दावली बनाता है, क्योंकि UPSC यह परखना पसंद करता है कि छात्र खतरे और आपदा में भेद कर पाता है या नहीं, और फिर भारत की आपदा-प्रवणता तथा आपदा प्रबंधन अधिनियम, 2005 को समझाता है, जिसने प्रधानमंत्री से ज़िला कलेक्टर तक प्राधिकरणों की एक शृंखला बनाई। भाग 2 धन, मोचन बलों, पूर्व चेतावनी और वैश्विक ढाँचों की ओर मुड़ता है। दोनों भागों में एक ही सूत्र चलता है: घटना के बाद राहत की दौड़ से हटकर घटना से पहले जोखिम घटाने की ओर सोच का बदलाव।

खतरा ऐसी घटना या स्थिति है जो नुकसान पहुँचा सकती है: तेज़ भूकंप, चक्रवात, बादल फटना, गैस रिसाव। सुभेद्यता यह है कि लोग और चीज़ें उससे कितनी आसानी से आहत होती हैं, जो इस पर निर्भर करता है कि वे कहाँ रहते हैं, उनके घर किस चीज़ से बने हैं, और उनकी आय तथा सूचना तक पहुँच कैसी है। क्षमता तराज़ू का दूसरा पलड़ा है: वे कौशल, संसाधन और संस्थाएँ जिनका सहारा कोई समुदाय ले सकता है। आपदा जोखिम को अक्सर ऐसे समझाया जाता है: खतरा और सुभेद्यता मिलकर, क्षमता के सामने तौले गए; और आपदा तभी होती है जब नुकसान समुदाय के अपने बूते संभालने की सीमा से आगे निकल जाए। अधिनियम की धारा 2(घ) इसे कानून में लिखती है और आपदा को किसी क्षेत्र में प्राकृतिक या मानवकृत कारणों से, या दुर्घटना या उपेक्षा से उत्पन्न कोई महाविपत्ति, दुर्घटना, संकट या गंभीर घटना बताती है, जिससे जीवन की भारी हानि, कष्ट, संपत्ति की क्षति या पर्यावरण को हानि हो और जो प्रभावित क्षेत्र के समुदाय की सहन क्षमता से परे हो।

आपदाओं को कई तरह से वर्गीकृत किया जाता है। उत्पत्ति के आधार पर प्राकृतिक आपदाएँ भूवैज्ञानिक (भूकंप, सुनामी, भूस्खलन), जल-मौसम संबंधी (चक्रवात, बाढ़, सूखा, बादल फटना, लू और शीत लहर) या जैविक (महामारी, कीट आक्रमण) हो सकती हैं, जबकि मानवजनित आपदाओं में रासायनिक और औद्योगिक दुर्घटनाएँ, नाभिकीय आपात स्थितियाँ, आग और परिवहन दुर्घटनाएँ आती हैं; दिसंबर 1984 का भोपाल गैस रिसाव भारत का सबसे चर्चित उदाहरण है। गति के आधार पर भूकंप पल भर में आता है, जबकि सूखा महीनों में बनता है, इसलिए सूखा किसी एक दिन पर नहीं बल्कि वर्षा, फ़सल और जल के संकेतकों के आधार पर घोषित किया जाता है। 1999 में भारत सरकार ने जे.सी. पंत की अध्यक्षता में आपदा प्रबंधन पर एक उच्चाधिकार प्राप्त समिति बनाई, जिसने तीस से अधिक प्रकार की आपदाओं को पाँच समूहों में रखा: जल और जलवायु संबंधी, भूवैज्ञानिक, रासायनिक, औद्योगिक और नाभिकीय, दुर्घटना संबंधी, और जैविक।

अपनी भूगर्भीय बनावट, मानसूनी जलवायु और घनी आबादी के कारण भारत आपदाओं के प्रति अत्यधिक उजागर है। नवीन हिमालय और पूर्वोत्तर सबसे भूकंप-प्रवण पट्टी हैं, और 26 जनवरी 2001 के भुज भूकंप ने दिखाया कि प्रायद्वीप भी अछूता नहीं है। गंगा और ब्रह्मपुत्र के मैदानों में लगभग हर मानसून बाढ़ आती है; राष्ट्रीय बाढ़ आयोग ने 1980 में आकलन किया था कि लगभग 4 करोड़ हेक्टेयर क्षेत्र बाढ़-प्रवण है। बंगाल की खाड़ी के चक्रवात पूर्वी तट पर, अरब सागर के तूफ़ानों के पश्चिमी तट पर आने की तुलना में, अधिक बार आते हैं, और 26 दिसंबर 2004 की हिंद महासागर सुनामी ने तमिलनाडु, केरल, आंध्र प्रदेश, पुडुचेरी और अंडमान और निकोबार द्वीपसमूह को तबाह किया। राजस्थान से दक्कन तक वर्षा-आधारित भीतरी भागों पर सूखे का साया रहता है। हिमालय और पश्चिमी घाट में भूस्खलन का खतरा है, जैसा जून 2013 की केदारनाथ बाढ़ और जुलाई 2024 के वायनाड भूस्खलन ने दिखाया। लू, जंगल की आग और शहरी बाढ़ जलवायु परिवर्तन और अनियोजित निर्माण के साथ बढ़ी हैं।

आपदा प्रबंधन को आमतौर पर एक चक्र के रूप में दिखाया जाता है। आपदा से पहले आते हैं निवारण (नया जोखिम पैदा न होने देना, जैसे नदी तल पर मकान), शमन (भूकंप-रोधी संहिताओं, चक्रवात आश्रयों या तटबंधों से प्रभाव घटाना) और तैयारी (योजनाएँ, अभ्यास, चेतावनी प्रणालियाँ, राहत का भंडार और प्रशिक्षित बचावकर्मी)। आपदा के दौरान मोचन आता है: बचाव, निकासी, चिकित्सा, भोजन और आश्रय। उसके बाद पुनर्प्राप्ति आती है: पीड़ितों का पुनर्वास और पुनर्निर्माण, आदर्श रूप से पहले से अधिक सुरक्षित। दशकों तक भारत का प्रयास लगभग पूरी तरह राहत के चरण में सिमटा रहा। आपदा प्रबंधन पर राष्ट्रीय नीति, 2009 यह बदलाव साफ़ कहती है: राहत-केंद्रित दृष्टिकोण से हटकर निवारण, शमन और तैयारी पर आधारित समग्र और सक्रिय दृष्टिकोण की ओर। ओडिशा दिखाता है कि इसका अर्थ क्या है। अक्टूबर 1999 के महाचक्रवात में लगभग दस हज़ार लोग मारे गए; अक्टूबर 2013 में चक्रवात फैलिन से पहले राज्य ने लगभग दस लाख लोगों को सुरक्षित स्थानों पर पहुँचाया, और मौतें दर्जनों में रहीं।

1990 के दशक के अंत तक भारत में आपदा का काम मतलब राहत था। राज्यों के पास राहत संहिताएँ और राहत आयुक्त थे, धन वित्त आयोगों द्वारा तय आपदा राहत कोष से आता था, और विषय कृषि मंत्रालय के पास था क्योंकि सूखा सबसे आम आपदा थी। तीन झटकों ने यह बदल दिया। 1999 के महाचक्रवात के बाद ओडिशा ने राज्य आपदा शमन प्राधिकरण बनाया; 2001 के भूकंप के बाद गुजरात ने 2003 में पहला राज्य आपदा प्रबंधन कानून पारित किया; और 2004 की सुनामी ने राष्ट्रीय व्यवस्था की कमी उजागर कर दी। 2002 में यह विषय, सूखे को छोड़कर, गृह मंत्रालय के पास आ चुका था, जो आज भी नोडल मंत्रालय है। NDMA पहले 2005 में एक कार्यकारी आदेश से बना, और फिर संसद ने आपदा प्रबंधन अधिनियम, 2005 पारित किया, जिसे दिसंबर 2005 में अनुमति मिली और जिसने व्यवस्था को कानूनी रीढ़ दी: तीन स्तरों पर प्राधिकरण, हर स्तर पर योजना, एक राष्ट्रीय मोचन बल, समर्पित निधियाँ और दंड।

सबसे ऊपर राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन प्राधिकरण है, जो धारा 3 के तहत बना। प्रधानमंत्री इसके अध्यक्ष हैं, और इसमें अध्यक्ष द्वारा नामित अधिकतम नौ अन्य सदस्य होते हैं, जिनमें से एक को उपाध्यक्ष बनाया जा सकता है। NDMA नीतियाँ, योजनाएँ और दिशानिर्देश निर्धारित करता है, राष्ट्रीय योजना और केंद्रीय मंत्रालयों की योजनाओं को मंज़ूरी देता है, और राहत के न्यूनतम मानकों की सिफ़ारिश करता है। उसके नीचे धारा 8 राष्ट्रीय कार्यकारिणी समिति बनाती है, जिसकी अध्यक्षता केंद्रीय गृह सचिव करते हैं; यह मोचन का समन्वय करती है और NDMA की नीतियों को अमल में लाती है। आपदा प्रबंधन पर राष्ट्रीय नीति 2009 में स्वीकृत हुई, और पहली राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन योजना जून 2016 में जारी हुई और 2019 में संशोधित की गई।

यही ढाँचा हर राज्य में दोहराया जाता है। राज्य आपदा प्रबंधन प्राधिकरण (धारा 14) की अध्यक्षता मुख्यमंत्री करते हैं और यह राज्य योजना को मंज़ूरी देता है, जबकि मुख्य सचिव की अध्यक्षता वाली राज्य कार्यकारिणी समिति (धारा 20) कार्रवाई का समन्वय करती है। हर ज़िले में ज़िला आपदा प्रबंधन प्राधिकरण (धारा 25) की अध्यक्षता कलेक्टर, ज़िला मजिस्ट्रेट या उपायुक्त करते हैं, और स्थानीय प्राधिकरण का एक निर्वाचित प्रतिनिधि सह-अध्यक्ष होता है; जहाँ छठी अनुसूची की ज़िला परिषद है, वहाँ उसका मुख्य कार्यकारी सदस्य यह स्थान लेता है। ज़िला प्राधिकरण ज़िला योजना बनाता है और स्थानीय निकायों को निर्देश देता है, जिन्हें अपनी योजनाएँ बनानी होती हैं। तर्क यह है: आपदा सबसे पहले गाँव या वार्ड में महसूस होती है, इसलिए ज़िला पहले कार्रवाई करता है, राज्य उसे सहारा देता है, और जब आपदा राज्य की क्षमता से बड़ी हो जाए तो केंद्र आगे आता है।

धारा 42 राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन संस्थान को वैधानिक दर्जा देती है, जो अधिकारियों को प्रशिक्षण देता है और अनुसंधान करता है। प्राधिकरणों के अलावा, हर प्रकार की आपदा का परिचालन नेतृत्व एक नोडल मंत्रालय के पास होता है, जबकि गृह मंत्रालय पूरे का समन्वय करता है। मान लीजिए किसी ज़िले में गंभीर सूखा पड़े और उसी वर्ष कोई महामारी फैले: सूखे से कृषि और किसान कल्याण मंत्रालय के माध्यम से और महामारी से स्वास्थ्य और परिवार कल्याण मंत्रालय के माध्यम से निपटा जाता है। नीचे की तालिका में सबसे अधिक पूछे जाने वाले दायित्व दिए गए हैं।

आपदा के दौरान अधिनियम प्राधिकरणों को व्यापक शक्तियाँ देता है। वे निकासी का आदेश दे सकते हैं, भवनों और वाहनों की अधिग्रहण-माँग कर सकते हैं, और किसी भी विभाग को निर्देश दे सकते हैं। अध्याय 10 किसी अधिकारी के काम में बाधा डालने या वैध निर्देश मानने से इनकार करने को अपराध बनाता है, जिसकी सज़ा एक वर्ष तक की कैद है, या दो वर्ष तक यदि इनकार से जान की हानि या आसन्न खतरा हो; यह राहत के झूठे दावों, राहत सामग्री के दुरुपयोग और घबराहट फैलाने वाली झूठी चेतावनियों को भी दंडित करता है। धारा 72 अधिनियम को किसी भी असंगत कानून पर अध्यारोही प्रभाव देती है। मार्च 2020 में इन शक्तियों का अभूतपूर्व पैमाने पर उपयोग हुआ, जब राष्ट्रव्यापी COVID-19 लॉकडाउन इसी अधिनियम के तहत जारी आदेशों से लगाया गया, जिससे पता चला कि आपदा की व्यापक परिभाषा महामारी तक फैल सकती है।

दो दशकों के अनुभव के बाद आपदा प्रबंधन (संशोधन) अधिनियम, 2025 आया। यह राष्ट्रीय और राज्य योजनाएँ तैयार करने का काम स्वयं NDMA और राज्य प्राधिकरणों को सौंपता है; पहले वे केवल कार्यकारिणी समितियों द्वारा बनाई गई योजनाओं को मंज़ूरी देते थे। यह राष्ट्रीय और राज्य आपदा डेटाबेस अनिवार्य करता है, जिनमें जोखिम आकलन, निधि आवंटन और व्यय दर्ज हों। यह उन दो निकायों को वैधानिक आधार देता है जो कार्यकारी आदेशों से काम कर रहे थे: कैबिनेट सचिव की अध्यक्षता वाली राष्ट्रीय संकट प्रबंधन समिति, और केंद्रीय गृह मंत्री की अध्यक्षता वाली उच्च स्तरीय समिति, जो राज्यों को केंद्रीय वित्तीय सहायता मंज़ूर करती है। यह राज्यों को राज्य की राजधानी और नगर निगम वाले शहरों के लिए नगर आयुक्त की अध्यक्षता में शहरी आपदा प्रबंधन प्राधिकरण बनाने की अनुमति भी देता है।

कुल मिलाकर भाग 1 विचारों की एक स्पष्ट शृंखला देता है। खतरा आपदा में तभी बदलता है जहाँ सुभेद्यता अधिक और क्षमता कम हो, इसलिए जान बचाने का सबसे सस्ता काम घटना से पहले होता है। 1999, 2001 और 2004 के झटकों के बाद भारत ने इसे आपदा प्रबंधन अधिनियम, 2005 में लिखा: प्रधानमंत्री, मुख्यमंत्री और कलेक्टर की अध्यक्षता वाले प्राधिकरण, केंद्रीय गृह सचिव और मुख्य सचिव के अधीन कार्यकारिणी समितियाँ, नोडल मंत्रालय, और दंड से समर्थित आपात शक्तियाँ। 2025 के संशोधन ने शहरी प्राधिकरण, डेटाबेस और वैधानिक संकट समितियाँ जोड़ीं। धन, बचावकर्मी और चेतावनियाँ, जो इस ढाँचे को चलाते हैं, भाग 2 का विषय हैं।

परीक्षा में ध्यान दें

• तीन अलग प्रमुख: NDMA का नेतृत्व प्रधानमंत्री, राष्ट्रीय कार्यकारिणी समिति का नेतृत्व केंद्रीय गृह सचिव (गृह मंत्री नहीं), और राज्य कार्यकारिणी समिति का नेतृत्व मुख्य सचिव करते हैं।
• DDMA की अध्यक्षता कलेक्टर करते हैं; इसका सह-अध्यक्ष स्थानीय प्राधिकरण का निर्वाचित प्रतिनिधि होता है, स्थानीय सांसद या विधायक नहीं।
• सूखा अपवाद है: 2002 में जब गृह मंत्रालय ने आपदा प्रबंधन संभाला, तब भी सूखा कृषि और किसान कल्याण मंत्रालय के पास रहा।
• अधिनियम में आपदा की परिभाषा में मानवकृत कारण, दुर्घटना और उपेक्षा भी शामिल हैं, केवल प्राकृतिक घटनाएँ नहीं; 2020 में एक महामारी से इसी के तहत निपटा गया।
• खतरा आपदा नहीं है: वह आपदा तभी बनता है जब वह किसी सुभेद्य समुदाय की सहन क्षमता से आगे निकल जाए।
• गुजरात (2003) ने पहला राज्य आपदा प्रबंधन कानून पारित किया; ओडिशा ने 1999 के महाचक्रवात के बाद पहला राज्य आपदा प्राधिकरण बनाया। इन्हें आपस में न बदलें।
• तिथियाँ: राष्ट्रीय नीति 2009; पहली राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन योजना 2016, संशोधित 2019; अधिनियम को दिसंबर 2005 में अनुमति मिली।
• 2025 के संशोधन के तहत NCMC की अध्यक्षता कैबिनेट सचिव और उच्च स्तरीय समिति की अध्यक्षता केंद्रीय गृह मंत्री करते हैं।

पुनरावृत्ति

• जोखिम = खतरा और सुभेद्यता मिलकर, क्षमता के सामने तौले गए; आपदा समुदाय की सहन क्षमता से परे होती है (धारा 2(घ))।
• आपदाएँ प्राकृतिक (भूवैज्ञानिक, जल-मौसम संबंधी, जैविक) या मानवजनित, अचानक या धीमी शुरुआत वाली होती हैं; 1999 की उच्चाधिकार प्राप्त समिति ने इन्हें पाँच समूहों में रखा।
• भारत भूकंप (हिमालय, पूर्वोत्तर), बाढ़ (गंगा-ब्रह्मपुत्र मैदान), पूर्वी तट के चक्रवात, सुनामी, सूखा, भूस्खलन, लू और शहरी बाढ़ का सामना करता है।
• चक्र: पहले निवारण, शमन और तैयारी; दौरान मोचन; बाद में पुनर्वास और पुनर्निर्माण। 2009 की नीति ने भारत को राहत से जोखिम न्यूनीकरण की ओर मोड़ा।
• 1999 के महाचक्रवात, 2001 के गुजरात भूकंप और 2004 की सुनामी के बाद आपदा प्रबंधन अधिनियम, 2005 आया।
• NDMA (प्रधानमंत्री) और NEC (केंद्रीय गृह सचिव); SDMA (मुख्यमंत्री) और SEC (मुख्य सचिव); DDMA (कलेक्टर, स्थानीय निर्वाचित सह-अध्यक्ष के साथ)।
• धारा 42 के तहत NIDM; हर आपदा के लिए नोडल मंत्रालय, गृह मंत्रालय समन्वय करता है और सूखे पर कृषि मंत्रालय नेतृत्व करता है।
• अध्याय 10 के अपराध, धारा 72 का अध्यारोही प्रभाव, और 2020 के COVID-19 लॉकडाउन में अधिनियम का उपयोग।
• 2025 का संशोधन: प्राधिकरण स्वयं योजनाएँ बनाते हैं, आपदा डेटाबेस, वैधानिक NCMC और उच्च स्तरीय समिति, शहरी आपदा प्रबंधन प्राधिकरण।

अभ्यास प्रश्न

स्रोत

• Disaster Management Act, 2005 (Act 53 of 2005): Sections 2(d), 3, 6, 8, 11, 14, 20, 25, 42, 44, 51–60 (Chapter X) and 72 — https://www.indiacode.nic.in
• National Disaster Management Authority: National Policy on Disaster Management (2009); National Disaster Management Plan (2016, revised 2019): hazard profile, disaster management cycle and nodal ministries — https://ndma.gov.in
• Ministry of Home Affairs, Disaster Management Division: evolution of disaster management in India, the High Powered Committee (1999), transfer of the subject to the Home Ministry (2002) — https://www.mha.gov.in
• Central Water Commission and Rashtriya Barh Ayog (1980): flood-prone area assessment — https://cwc.gov.in
• Ministry of Home Affairs and NDMA orders under the Disaster Management Act, 2005 on the COVID-19 lockdown (24 March 2020) (PIB releases) — https://pib.gov.in
• Disaster Management (Amendment) Act, 2025 — https://www.indiacode.nic.in